Международно-правовое регулирование и действующее административное законодательство РФ в области противодействия незаконному обороту наркотических средств

Необходимость формирования международной системы антинаркотической политики возникла в момент начала проникновения наркотических веществ в страны, где ранее они были неизвестны, из регионов со сложившейся традицией их потребления. Наркотик из специфического элемента тех или иных духовных практик превратился в товар, то есть стал средством обмена.

Проведенные на протяжении XX столетия многочисленные международные конференции, заседания комитетов и комиссий, разработанные и принятые международные конвенции, соглашения и протоколы свидетельствуют о возрастающей актуальности борьбы с распространением наркотических веществ в мире.

Созданная в 1909 году Шанхайская опиумная комиссия положила начало международной координации борьбы с наркотиками. Подписанная в Гааге в 1912 году Конвенция об опиуме была дополнена пунктами о контроле за распространением марихуаны и кокаина в тексте второй Конвенции, принятой в 1924 году. Это деятельность осуществлялось Лигой Наций, а в дальнейшем — ООН.

В рамках проведенных с 1924 по 1936 год в Женеве международные конференций и подписанных по их итогом конвенций была расширена и углублена нормативная база международного сотрудничества по борьбе с распространением наркотиков. Так, производство курительного опиума подлежало передаче в монополию государства, было установлено, что производство наркотиков может осуществляться лишь для государственных нужд, был расширен перечень наркотических средств. В Конвенции от 26 июня 1936 года была предусмотрена возможность уголовного преследования за преступления в сфере незаконного оборота наркотиков на международном уровне и значительно ужесточены уголовные наказания. Подписанный 11 декабря 1946 года в Лейк — Саксессе Протокол о наркотиках, утвержденный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 19 ноября 1946 года, Парижский Протокол от 19 ноября 1948 года, а также международный договор по итогам проведенной 23 июня 1953 года в Нью-Йорке конференции ООН по опиуму усилили международный контроль не только за распространением наркотических средств, но и за сырьем (опийный мак).

Обострение проблемы распространения наркотических средств вызвало необходимость значительного усиления антинаркотической политики. В связи с этим более 150 стран присоединились под эгидой ООН к документу, названному «Единая конвенция о наркотических средствах», который с 1961 года выполняет функцию «конституции» в сфере международного контроля за распространением наркотиков. В принятой 1971 году «Конвенции о психотропных веществах», а также Конвенции от 1988 года, значительно дополнившей предыдущие документы, страны-участницы приняли обязательство бороться с любыми противоправными действиями, связанными с наркотиками, действие документов были распространены также на галлюциногены и психостимуляторы, а также приняты меры по усилению международного сотрудничества с отмыванием денег в результате наркопреступности. Вышеназванные конвенции легли в основу глобальной системы по контролю за оборотом наркотиков. Стоит упомянуть, что как СССР, так и впоследствии Россия присоединились к данным международным документам. [1–3]

История политики противодействия наркотикам в России условно разделяется исследователями на три этапа. Первый из них, так называемый этап контроля, охватывает период с 1915 по 1990 гг. Он начинается Указом Николая II о борьбе с опиекурением, принятым в 1915 году. Дальнейшие законодательные акты были приняты советской властью. Первые из них — Декреты от 1918 и 1924 гг, — содержали положения о национализации аптек, торгующих наркосодержащими лекарствами и об ответственности за распространение наркотических средств. В период с 1952 по 1962 года статьи, касающиеся ответственности за потребление и распространение наркотиков, были введены в уголовные кодексы союзных республик.

«Единая конвенция о наркотических средствах» было подписана СССР в 1963 году. Фактической основой советской наркотической политики стал Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с наркоманией», введенный в действие в 1974 году. Этому способствовал его комплексный характер. Документ имел для регионов силу закона, являясь обязывающим, а не рекомендательным. Статья 11 Указа предусматривала внесение в Административный кодекс Российской Федерации нормы, предусматривающей привлечение к административному аресту или штрафу за незаконное хранение наркотиков без цели сбыта в небольших количествах или их потребления без назначения врача.

Таким образом, к началу девяностых годов была сформирована комплексная система борьба с наркотиками, в рамках которой наряду с уголовной ответственностью, добровольными и принудительными мерами медицинского характера, предусматривалось и административная ответственность.

Второй этап (1990–2002 гг.) характеризуется как период декриминализации законодательства и либерализации антинаркотической политики. Его начало было положено Заключением № 8 Комитета Конституционного надзора СССР, в котором потребление наркотиков была приравнено к числу неотъемлемых прав человека. В нем подчеркивалось, что обязанность человека бережно относиться к своему здоровью нельзя обеспечить методами принудительного, правового характера. В 1991 году Верховный Совет отменил норму КоАП РСФСР, предусматривающую штраф или арест сроком до 15 суток за незаконное (без назначения врача) потребление наркотиков. Также было отменено уголовное наказание за повторное потребления наркотиков после административного наказания в течение года.

После отмены в 1993 году лечебно-трудовых профилакториев за рамками антинаркотической политики оказалось система реабилитации и лечения наркозависимых лиц. В течение следующих лет наблюдался резкий рост количества наркозависимых и правонарушений, связанных с наркотиками. Так, на январь 2001 года число зарегистрировать наркоманов достигло 292 тыс., что в 9 раз превышала показатель 1990 года. Количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, увеличилось более чем в 15 раз.

Озабоченность резким обострением ситуации стала причиной разработки в 1996 году закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», в котором предусматривалась норма о запрещении потребления наркотических средств без назначения врача. Однако, данный документ не был утвержден президентом.

Проект закона был принят в 1998 году, что стало шагом к повороту политики в сфере борьбы с наркотиками в сторону следования положениям Конвенции ООН по наркотикам. [4]

Принятие в 2002 году нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором за незаконное употребление наркотиков предусматривался штраф или арест на сроком до 15 суток, ознаменовало завершение периода либерализации в проведении антинаркотической политики. [5]

Нынешний этап антинаркотической политики характеризуется возвращением к рестриктивному принципу в области борьбы с незаконным оборотом наркотических средств.         Международный характер наркопреступности обусловил приоритетное значение документов международного права, содержащих основные понятия и перечень наркотических средств. [6]

Согласно подписанной в Вене в 1988 году Конвенции ООН, каждая страна-участница обязана, с учетом особенностей своей правовой системы, принимать необходимые меры для признания правонарушениями преднамеренные действия по сохранению, приобретению или культивированию наркотических средств или психотропных веществ в нарушение данной Конвенции, а также Конвенции от 1961 г. с учетом последующих поправок и Конвенции 1971 г.

Данные документы содержат в себе списки с перечнем наркотических средств, включая препараты, которые находятся под международным контролем (Конвенция 1961 г.), перечень психотропных веществ (Конвенция 1971 г), а также веществ, часто используемых при производстве психотропных веществ и наркотических средств и требующих международного контроля (Конвенция 1988 г.).

Россия, являясь участником данных Конвенций, формирует правовую базу, призванную регламентировать на территории страны оборот психотропных веществ и наркотических средств. Ее основу составляет Федеральный закон N 3-ФЗ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» с изменениями, внесенными в него позднее.

В настоящее время правовую основу антинаркотической политики РФ составляют следующие документы:

а) Кодекс РФ об административных правонарушениях (N 195-ФЗ 30 декабря 2001 г.)

б) Уголовный кодекс Российской Федерации (N 63-ФЗ 13 июня 1996 г. с изменениями, внесенными 05.01.2006 г.).

в) Постановления правительства РФ:

1.      N 930 (03. 08. 1996 г.);

2.      N 1219 (26. 09. 1997 г.);

3.      N 591 (15. 06. 1998 г.);

4.      N 681 (30. 06. 1998 г.);

5.      N 647 (18. 06. 1999 г.);

6.      N 231 (06. 05. 2004 г.);

7.      N 412 (12. 06. 2004 г.).

Эти и другие документы регламентируют вопросы порядка ввоза и транзита ядовитых, сильнодействующих и наркотических веществ, квот, правила провоза психотропных и наркотических средств, применяемых в лечебных целях, вопросы лицензирования деятельности, связанной с оборотом наркотических веществ, правила допуска лиц к работе с этими средствами и другие нормы.

Одним из важнейших среди постановлений Правительства является Постановление N 681 (30 июня 1998 г.), в котором содержится исчерпывающий перечень веществ, относящихся к психотропным веществам и наркотическим средствам. Изменение в данный перечень вносится совместно МВД Российской Федерации и Министерством здравоохранения.

Кроме перечисленных документов, правовую базу антинаркотической политики государства составляют приказы Минздрава и Минздравсоцразвития России, а также Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 14 (15 июня 2006 г.), посвященное судебной практике по преступлениям, связанным с наркотиками.

Создание эффективной правовой базы антинаркотической политики, которая бы наиболее полно соответствовала международным конвенциям и договорам, еще далеко не завершено. Необходим комплексный анализ и последующее совершенствование законодательны актов РФ и ведомственных нормативных документов. Например, многие правоведы, как теоретики, так и практики, выступают с критикой Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». В ходе критических замечаний отмечается концептуальная порочность документа, в котором объединены две разные проблемы — лечение больных наркозависимостью и оборот наркотиков. Среди недостатков закона можно отметить большое количество норм и новелл, допускающих неоднозначное толкование, а также массу отсылок, требующих ведомственного регулирования, что предусматривает принятие нескольких десятков подзаконных актов, что, в свою очередь, узаконивает ведомственную закрытость и создает почву для произвола. [7]

Среди нормативных актов, требующих серьезного анализа и улучшения, необходимо отметить и Кодекс РФ об административных правонарушениях в части, касающейся правонарушений, связанных с незаконным потреблением и оборотом наркотических веществ. [8, 9]

Литература:

1.         Единая Конвенция о наркотических средствах (Нью-Йорк, 30 марта 1961 г.) // Бюллетень международных договоров. — август 2000 г.- N 8.

2.         Конвенция о психотропных веществах (Вена, 21 февраля 1971 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, -М., 1981 г., вып. XXXV, с. 416.

3.         Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации, выпуск XLVII. М., 1994, с. 133.

4.         Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (с изменениями от 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 1 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 16, 25 октября 2006 г.).

5.         Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1.

6.         Бабаян Э. А., Гаевский А., Бардин Е. В. Правовые аспекты оборота наркотических, психотропных, сильнодействующих, ядовитых веществ и прекурсоров: В 2-х ч. Ч. 1.- М.: 2002. -250с.

7.         Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». — Система ГАРАНТ, 2006.

8.         Гаршин В. Г. Проблемы совершенствования и применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская юстиция.-2006.- N 4.

9.         Махарадзе Н. С. Проблемы производства по делу об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков // Российская юстиция. 2006. — N 7.