Регулирование лоббирования в Брюсселе

 

По состоянию на 10 сентября 2015 г. в Брюсселе зарегистрировано 8280 лоббистов [12]. По данным исследовательской службы Европарламента эта цифра составляет 60–75 % всех субъектов лоббистской деятельности, действующих на уровне ЕС [3]. Одна только Великобритания в 2014 г. потратила на продвижение своих интересов более 120 млн. евро [7].

Соглашение о реестре организаций и самозанятых индивидов, участвующих в разработке и реализации европейской политики, заключенное между Европарламентом и Еврокомиссией 15 апреля 2014 г., определяет лоббирование как «деятельность, осуществляемую с целью оказания прямого или косвенного влияния на разработку или реализацию политики и процессы принятия решений учреждениями ЕС, независимо от места и способа коммуникации» [10, с. 12].

Общий (для Европарламента и Еврокомиссии) реестр прозрачности был запущен в июне 2011 г. Комиссар М. Севкович, ответственный за межинституциональное взаимодействие, заявлял, что данный реестр постепенно станет «фактически обязательным», будет включать такую информацию, как количество взаимодействующих с учреждениями ЕС представителей той или иной лоббистской организации и законодательные предложения, которые они лоббируют. Сообщалось также, что Секретариату реестра будет предоставлена возможность «проверять всю раскрываемую финансовую информацию» [8]. Тем не менее, на сегодняшний день более 30 % крупных европейских компаний остаются не зарегистрированными. Как следствие, имеется серьезный недостаток в информации об их расходах и деятельности. Поэтому добровольный реестр как надежное средство обеспечения прозрачности законодательного процесса вызывает серьезные сомнения.

После недавнего определения нового состава Еврокомиссии вопрос о том, должен ли реестр прозрачности стать обязательным, снова стал актуальным. Европарламент в апреле 2014 г. проголосовал за создание обязательного реестра и обратился к Еврокомиссии с предложением провести такую реформу к концу 2016 г. [1] Предполагается, что весь процесс «переоценки ценностей» закончится к началу 2017 г. В тоже время, председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер провозгласил, что «обеспечение прозрачности процесса принятия государственных решений» является одним из 10 приоритетов доверенного его руководству учреждения [6, с. 11].

Европейская инициатива прозрачности, впервые представленная комиссаром С. Калласом в 2006 г., состоит из трех частей, одна из которых посвящена регулированию лоббирования. Представительство интересов или лоббирование согласно данному документу — «деятельность, осуществляемую с целью оказания прямого или косвенного влияния на разработку или реализацию политики и процесс принятия решений учреждениями ЕС» [4, с. 5]. Провозглашенной целью инициативы являлась защита и обеспечение законности, в первую очередь, посредством повышения прозрачности. Предполагаемая система должна была определить степень зависимости учреждений ЕС от организованного гражданского общества. Еврокомиссия нуждается в имеющей отношение к политике информации, поддержке граждан и экономических субъектов. Правовые рамки, определяющие порядок взаимодействия с представителями интересов, являются особенно важными для легитимации деятельности институтов ЕС как своего рода компенсация за организационные и структурные недостатки или так называемый «демократический дефицит». Заинтересованные группы, таким образом, были призваны ликвидировать или хотя бы уменьшить разрыв между гражданами и законодателями, декларировалось, что они могут одновременно повысить эффективность правотворчества посредством предоставления необходимой информации и проведения экспертиз и обеспечить участие граждан в управлении делами Европейского сообщества. Маастрихтский договор 1992 г. определил, что «прозрачность процесса принятия решений увеличивает демократичность учреждений и повышает к ним общественное доверие». Протокол № 7 к Амстердамскому договору закрепил, что «Европейская комиссия должна проводить широкие консультации перед разработкой законодательного предложения и по возможности публиковать обсуждаемые документы». В настоящее время эти положения закреплены в статье 11 Лиссабонского договора. Дальнейшее увеличение доступа к информации приблизит общественность к учреждениям ЕС и будет способствовать повышению адекватности и вовлеченности в дебаты по политическим вопросам. Именно поэтому «правотворческая прозрачность» рассматривается как основное условие функционирования демократических механизмов.

Оказание влияния на процесс принятия решений, как признают сами лоббисты, успешнее всего на самых ранних стадиях законодательного процесса. Системно-структурные особенности представительной демократии ЕС делают ее учреждения перманентно зависимыми от организованного гражданского общества в отличие от других политико-правовых систем. Из-за довольно эгоистичных интересов негосударственных организаций, стремящихся к получению конкретных преимуществ для определенных групп, принципиально важным для обеспечения прозрачности является наличие юридических стандартов поведения лоббистов этих организаций. Несколько лоббистских организаций, а также Европарламент отмечают, что обязательный реестр является единственным способом достижения максимальной прозрачности и создания равных условий участия в процессе принятия решений всех заинтересованных лиц.

Стоит отметить, что несколько субъектов лоббистской деятельности приняли ряд мер по саморегулированию еще в середине 1990-х гг. Основной критикой данных мер являлось отсутствие реальных санкций и административная независимость, приводящая к невозможности проверки соблюдения соответствующих требований. Первая схема саморегулирования была создана в 1994 г. Специалистами по связям с общественностью (ССО), позже эта организация стала называться Европейской консалтинговой ассоциацией по связям с общественностью (ЕКАСО). ЕКАСО разработала Кодекс поведения, которому должны были следовать члены ассоциации, и, таким образом, стала первопроходцем в деле этического регулирования лоббистской деятельности. Общество европейских специалистов по связям с общественностью (ОЕСО), организация с наибольшим количеством членов, разработала аналогичный кодекс во второй половине 1990-х гг.

С принятием Закона о доступе к документам [9] в 2001 г., началась «эра межведомственных соглашений». Закон о доступе к документам предполагал создание базы данных в Интернете, а также упрощение процедур и механизмов обеспечения исполнения нормативных предписаний. Еврокомиссия и Европарламент внесли в этот процесс свой вклад посредством включения мер по повышению прозрачности в регламенты (Кадровая инструкция и Процедурные правила). Позже Европарламент включил разработанный ССО кодекс поведения в основанную на стимулировании систему регистрации представителей интересов. Регистранты могли получить годичный доступ в здания Европарламента и, соответственно, свободно посещать их без специального приглашения. Еврокомиссия также ввела в действие добровольную схему. Поощрением за регистрацию являлись уведомления о проведении консультаций по интересующим лоббиста вопросам. Данный стимул априори не мог иметь большого влияния, поскольку сообщения о проведении обсуждений законопроектов являются публичными.

Через 2 года после описываемых выше событий Еврокомиссия разработала Европейскую инициативу прозрачности как результат заявленных в Белой книге «О государственном управлении» намерений. Олицетворением содержащихся в Инициативе идей стал Единый реестр прозрачности, благодаря которому ключевые средства регулирования европейского лоббирования от лоббистских организаций перешли к учреждениям ЕС. Провозглашение качественно новой схемы регулирования лоббирования в феврале 2005 г. стало точкой бифуркации в легитимации отношений между учреждениями ЕС и гражданским обществом.

Реестр прозрачности (то, что он представляет собой сегодня) является общедоступной базой данных для раскрытия информации организациями, которые пытаются оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю политику ЕС. При этом регистрант обязан:

1)     каждые полгода предоставлять общую информацию о своих лоббистских усилиях и расходах, о вопросах законодательства, которыми он занимался, о затратах на представительство (оказание правовой помощи не является лоббистской деятельностью), а также о количестве работающих на него лоббистов. Организации также должны сообщать о получаемых ими бюджетных средствах;

2)     соблюдать кодекс поведения, в том числе, предоставлять учреждениям ЕС исключительно точную и актуальную информацию. За любое нарушение кодекса предусмотрены санкции, включающие приостановление регистрации и удаление из реестра, сопровождающееся процедурой «называния по имени и порицания» в самых серьезных случаях.

Для технической поддержки и повышения качества базы данных Европарламент и Еврокомиссия учредили специальный орган — Объединенный секретариат. Этот Секретариат разрабатывает руководства для регистрантов, обновляет информацию, осуществляет проверки, а также получает жалобы и предупреждения. Секретариат также отвечает за повышение осведомленности граждан и организаций о функционировании реестра и поэтому играет важную роль в повышении его популярности.

Всем организациям и самозанятым индивидам, участвующим в процессе принятия решений, рекомендуется зарегистрироваться. Организациям, осуществляющим определенную деятельность, например, оказание юридических услуг, и социальным партнерам в рамках социального диалога, проходить процедуру регистрации не нужно.

Резолюция Европарламента от 11 мая 2011 г. [5] определила несколько проблем, которые нуждаются в обсуждении и решении. Эта резолюция была принята после заключения 23 июня 2011 г. соглашения между Еврокомиссией и Европарламентом, которым официально учреждался Объединенный секретариат. Это соглашение в 2013 г. было пересмотрено «группой высокого уровня» под руководством бывшего вице-президента Еврокомиссии М. Севковича и бывшего вице-президента Европарламента Р. Виланда. Результатом работы группы стало новое соглашение, заключенное 15 апреля 2014 г. и подлежащее обязательному пересмотру в 2017 г. Основными новеллами данного соглашения являлись:

1)     уточнение разделов реестра, позволяющее регистрантам легче выбирать правильную категорию. Сужение регулирования к нескольким категориям (коммерческим организациям) стало источником для критики;

2)     улучшение кодекса поведения путем добавления 2 новых пунктов;

3)     введение новых стимулов для регистрации;

4)     уточнение сферы действия реестра (особенности регистрации юридических фирм).

Независимо от этих незначительных технических аспектов, обсуждались и более фундаментальные проблемы. Как уже отмечалось, имели место серьезные споры об оправданности добровольного характера реестра. По состоянию на 15 апреля 2014 г. по самым смелым подсчетам было зарегистрировано около 75 % коммерческих и 60 % некоммерческих организаций, работающих в Брюсселе. Еврокомиссия заявила, что около 32500 представителей интересов проигнорировали рекомендацию о регистрации. Еще одним важным вопросом является участие в процессе повышения правотворческой прозрачности Совета ЕС, который заявляет, что имеет незначительное количество контактов с представителями интересов и почти не лоббируется. Присутствие постоянных представителей государств-участников затрудняет решение вопроса о том, какая часть Совета ЕС должна охватываться реестром.

В ноябре 2014 г. Еврокомиссия представила новый режим «опубличивания» (заработавший с 1 декабря 2014 г.), согласно которому комиссары, члены их кабинетов и генеральных директоратов обязаны размещать на сайте Еврокомиссии информацию о контактах с лоббистами. Такие встречи могут проводиться только с регистрантами. Комиссар Ф. Тиммерманс, отвечающий за улучшение регулирования и межинституциональные связи, был уполномочен принимать дальнейшие меры по повышению прозрачности лоббирования на уровне ЕС. С момента внедрения нового метода работы Еврокомиссии количество регистраций резко возросло. В частности, в реестр вошло несколько учреждений с громкими именами, такие как HSBC Holdings, Goldman Sachs, Лондонская фондовая биржа и Королевский банк Шотландии.

Кроме институтов ЕС (Европарламента, Еврокомиссии и Совета ЕС), следует также упомянуть следующих важных игроков:

1)     ALTER-EU — это коалиция неправительственных организаций, выступающих за повышение прозрачности процесса принятия государственных решений на уровне ЕС. Эта организация выявила несколько недостатков существующего реестра и в свете предстоящего пересмотра направила свои рекомендации новому председателю Еврокомиссии. Главная задача ALTER-EU — сделать реестр обязательным для всех лоббистов, получающих и расходующих на свою деятельность установленную сумму денежных средств. Этот обязательный реестр должен содержать обновленные требования о раскрытии информации и эффективно функционирующий механизм обеспечения исполнения [11].

2)     EPACA представляет собой объединение консультаций по связям с общественностью, призывает к увеличению количества регуляторов и созданию более конкурентноспособной среды для заинтересованных сторон. Ей также хотелось бы видеть, как учреждения ЕС лучше обеспечивают соблюдение соответствующих правовых предписаний. EPACA приветствовала идею Европарламента о создании обязательного реестра, и желала бы уточнения и усиления стимулов для регистрации;

3)     SEAP выступает за добровольный реестр. Тем не менее, она призывает к разработке руководящих указаний, которые позволили бы регистрантам избегать потока предупреждений и жалоб в результате отсутствия корректных юридических понятий и терминов. Они считают, что реестр должен быть основан на праве сделать правильный выбор — быть «прозрачным», а не на принуждении к этому [2].

Вопрос о том, переходить ли ЕС на обязательную систему регистрации лоббистов по аналогии с США и Канадой или оставаться при своем, является открытым. Европарламент и несколько лоббистских организаций выступают за создание обязательной системы. Некоторые рассматривают введение обязанности проходить процедуру регистрации как принуждение и насилие. Представляется, что обязательная система является более эффективной хотя бы из-за наличия санкций, применяемых к нарушителям. Необходимо точно определить все понятия и термины, чтобы избежать неправильного (многозначного или своевольного) толкования закона. В частности, Еврокомиссия должна определить, что есть «неподобающее поведения», а также случаи, когда такое поведение нарушает закон. Наконец, должны быть определены реальные санкции, применяемые к лоббистам за противоправное поведение.

Также необходимо ввести дополнительные стимулы для регистрации. Еврокомиссия уже сделала несколько шагов в правильном направлении, поощряя (фактически вынуждая) заинтересованные стороны и членов экспертных групп регистрироваться, а также рекомендуя комиссарам и служащим отклонять приглашения на мероприятия, проводимые незарегистрированными организациями. Это должно стать обязанностью.

Кроме того, должна быть усилена роль Секретариата. В настоящее время он не имеет возможности проводить необходимые проверки заполняемых регистрантами форм. Еврокомиссия отказалась от процедуры аккредитации, а Секретариат просто не имеет достаточных ресурсов. Представляется, что усиление данного органа автоматически приведет к повышению качества сведений, включаемых в Реестр прозрачности. Наконец, с увеличением полномочий Секретариата должны исчезнуть проблемы, связанные с «категоризацией» некоторых организаций.

 

Литература:

 

1. European Parliament Report on the modification of the interinstitutional agreement on the Transparency Register. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7–2014–0258+0+DOC+XML+V0//EN.
2. European Parliament votes for mandatory transparency register. URL: http://www.publicaffairsnetworking.com/news/european-parliament-votes-for-mandatory-transparency-register.
3. European Parliamentary Research Service. URL: http://epthinktank.eu/2014/12/04/eu-transparency-register/.
4. Green Paper European Transparency Initiative. Brussels, 3.5.2006. COM(2006) 194 final. 17 p.
5. Interinstitutional agreement on a common Transparency Register between the Parliament and the Commission. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011–0222+0+DOC+XML+V0//EN.
6. Juncker J. A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change, 2014. 35 p.
7. Lobbyfacts.eu. URL: http://lobbyfacts.eu/reports/lobby-costs/all?sort=lob&order=desc.
8. Moss M. Joint Transparency Register — Open for business. Parliament Magazine, Vol. 27, 2011. P. 22–26.
9. OJ L 145. 31.5.2001. P. 43–48.
10. OJ L 277. 19.9.2014. P. 11–24.
11. Rescue the Register! How to make EU lobby transparency credible and reliable. Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), 2013. 33 p.
12. Transparency Register. URL: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.