Специфика деятельности подразделений информации и общественных связей МВД России в системе связей с общественностью органов исполнительной власти

 

Обозначены черты, присущие структурам связи с общественностью органов исполнительной власти. Выделена специфика деятельности подразделений информации и общественных связей в системе МВД России. Сделан акцент на связях с общественностью как мощном инструменте исполнительной власти в осуществлении конструктивного диалога с общественностью.

Ключевые слова: подразделения информации и общественных связей МВД России, связи с общественностью, исполнительная власть, открытость, общественный контроль, право на информацию, общественный совет, социологический опрос

 

На медиафоруме независимых региональных и местных СМИ Президент России Владимир Путин отметил: «…Хотелось бы, чтобы чиновники любого уровня, находящиеся в любых кабинетах, высоких и не очень, всё‑таки напрямую общались с людьми. Я всё время их к этому призываю… Практически на каждой встрече с руководителями регионов я всё время обращаю внимание на необходимость большей открытости в работе». [1] Проблема открытости органов исполнительной власти в настоящее время стоит довольно остро. Согласно социологическому опросу, проведенному Левада-Центром в июле 2015 года, «только каждый шестой россиянин уверен, что государственные управленцы, как правило, говорят всю правду о положении дел в экономической и социальной сфере». [2]

Современная российская исполнительная власть испытывает особую потребность в новых формах и методах взаимодействия с обществом. Переходное состояние российского общества проявляется, в том числе, в высокой степени социальной конфликтности, отчужденности граждан от власти, отсутствии поддержки обществом государственных решений, в конечном счете, в неэффективности всей системы исполнительной власти. [3, с. 3–4]

Без конструктивного диалога государственных служащих с гражданами, информационной открытости исполнительной власти, влияния общественного мнения на принятие государственных решений едва ли государство может называться правовым и создавать условия для построения демократических институтов. Вследствие этого связи с общественностью (далее ПР, PR, «паблик рилейшн») приобретают особую значимость в системе органов исполнительной власти, по сути, становятся мощным рычагом в формировании положительного имиджа государственных институтов в глазах населения, построении гражданского общества.

В словаре бизнес-терминов связи с общественностью имеют следующее определение: «Оказание на широкую публику воздействия, в результате которого отношение последней к данному индивидуальному предпринимателю, данной компании, благотворительному учреждению и пр. становится лучше, чем ее отношение к конкурентам названных организаций». [4] Такое определение вполне подойдет для связей с общественностью отрасли частного права.

Частное право защищает частный интерес отдельной личности, коллективов людей, регулирует отношения граждан, их объединений, организаций, обеспечивает свободную самореализацию гражданина, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на договоре между равноправными сторонами. В то время как нормы публичного права направлены на защиту общего блага, государственного интереса, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач. [5, с.6]

Частное право построено на началах координации (согласования) деятельности юридически равных участников регулируемых отношений, реализующих собственные (частные) интересы, и потому представляет собой систему их децентрализованного регулирования, в значительной мере — саморегулирования. В отличие от него, публичное право построено на принципе субординации (подчинения) неравноправных субъектов, деятельность которых связана с осуществлением государственных и общественных (публичных) интересов и потому представляет собой систему централизованного регулирования соответствующих отношений. [6, с. 7]

Прежде чем выделить специфику деятельности подразделений информации и общественных связей МВД России необходимо остановиться на отличительных чертах PR структур органов исполнительной власти от PR структур частных организаций.

В первую очередь связи с общественностью органов исполнительной власти осуществляют управление информационной средой. Согласно статье 29 Конституции Российской Федерации, «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В свою очередь органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (статья 29 Конституции РФ). [7]

Некоторые ученые, например А. Ю. Дорский считают, что «реальных юридических гарантий права на информацию отечественное законодательство не содержит». [8, с.20] Трудно разделить такую точку зрения, тем более в адрес органов исполнительной власти. Без преувеличения можно сказать, что в последние годы государственной властью предпринят ряд конкретных шагов для создания информационной прозрачности своей деятельности. В 1993 году издан Указ Президента РФ № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию», который установил для государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц следующие принципы: доступность информации для населения; систематическое информирование граждан о принятых решениях; гражданский контроль над их деятельностью.

В 2000 году принята Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, послужившая основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности страны.

Стратегия информационного общества Российской Федерации 2008 года определила цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации.

Благодаря Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» федеральные органы государственной власти перешли на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.

Важным нормативным актом в детальной регламентации порядка реализации права на доступ к информации стал Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В настоящее время введен единый порядок доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, определены принципы и способы обеспечения доступа к информации, формы ее предоставления, права и обязанности пользователей информации, органов власти, их должностных лиц. Особо стоит отметить, что вышеназванным федеральным законом установлена ответственность за нарушение порядка доступа к информации.

Следующей чертой, присущей именно ПР органам исполнительной власти является установление обратной связи с населением. И. А. Колотий в своем диссертационном исследовании о деятельности служб «паблик рилейшн» в том числе и государственных институтов в зарубежных странах отмечает: «Конкретные цели ПР могут меняться в зависимости от профиля организации, но в целом обоснование деятельности правительственных связей с общественностью в США основываются на двух фундаментальных принципах: 1) правительство в демократической стране должно отчитываться перед своими гражданами о своей работе и 2) для эффективного государственного управления требуются активное участие и поддержка общественности». [9, с. 79]

Нельзя не согласиться с данной точкой зрения, более того такая система характерна и для нашей страны. В соответствии со статьей 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Правоотношения, связанные с реализацией гражданином вышеназванного конституционного права закреплены в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме этого нормативный акт предусматривает ответственность должностных лиц за нарушение порядка работы с обращениями граждан, а также возможность взыскания в судебном порядке с самих граждан расходов, понесенных в связи с проверкой их обращений, содержащих заведомо ложные сведения.

В соответствии с законодательством Российской Федерации население может не только обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления, но и принять непосредственное участие в законодательном процессе. Одним из первых законопроектов, вынесенных на общественное обсуждение в 2010 году, стал Федеральный закон «О полиции». Президент России Дмитрий Медведев заявил: «Если эксперимент по обсуждению закона получится успешным, надеюсь, что так и будет, то мы сможем использовать его и для обсуждения других значимых для общества и граждан законов». [10] В итоге федеральный закон действительно стал всенародным. Спикер Госдумы РФ Борис Грызлов объявил, что «по окончательным подсчетам, в обсуждении закона приняли участие полтора миллиона человек, 33 тысячи дали конкретные отклики, из которых 20 тысяч были конкретные предложения, принятые к рассмотрению». [11]

В настоящее время в соответствии с подпунктом «а» пункта 2Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» федеральные органы исполнительной власти размещают на официальном сайте regulation.gov.ru уведомление о подготовке проекта нормативного правового акта, сам проект, информацию о сроках, результатах его общественного обсуждения. На сегодняшний день на сайте размещено 26060 проектов нормативных актов.

Еще одной особой чертой связи с общественностью органов исполнительной власти является взаимодействие с институтами гражданского общества с целью социального контроля общества над государством. В России каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (статья 30 Конституции РФ). Впервые упоминание об общественных советах органов исполнительной власти появилось в апреле 2005 года в тексте Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации». В августе этого же года издано Постановление Правительства РФ, в котором установлено, что общественные советы могут создаваться руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты РФ. Члены общественного совета исполняют свои обязанности на общественных началах. Организационно-техническое сопровождение деятельности общественных советов и обеспечение участия в их работе членов Общественной палаты РФ осуществляют федеральные органы исполнительной власти, при которых образованы общественные советы. [12]

В 2006 году вышел Указ Президента РФ N 842, где определялся порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществлял Глава государства.

Постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 877 утвержден перечень нормативных правовых актов и иных документов (включая программные), разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих госорганах.

В июне 2013 года Правительством РФ издано постановление, расширяющее участие Общественной палаты РФ в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В частности, в документе прямо прописывается, что состав общественного совета формируется федеральным органом исполнительной власти совместно с Общественной палатой РФ. Кроме того, теперь в общественные советы обязательно должны входить независимые эксперты и представителей общественных объединений с целью представления или защиты общественных интересов в соответствующей сфере. Данные изменения разработаны и приняты в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601». [13]

Насколько эффективна в целом деятельность общественных советов органов исполнительной власти — тема отдельной научной работы. Однако следует отметить, что в июне 2015 года Правительственной комиссией по согласованию деятельности открытого правительства одобрен Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. В документе говорится, что «Общественный совет призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности органа исполнительной власти, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью соответствующего федерального органа исполнительной власти». [14]

Такому определению соответствует ряд общественных советов органов исполнительной власти. К примеру, исследование официальных сайтов и разделов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, проведенное системой Инфометр в 2014 году, определило рейтинг открытости, по результатам которого лидирует Министерство внутренних дел Российской Федерации (57,857 %). [15]

В настоящее время в системе МВД России образованы общественные советы при территориальных органах на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях. Советы активно реализуют социальные проекты. К примеру, «Каникулы с общественным советом», всероссийский конкурс плакатов «Великая победа», творческий конкурс «Я б в полицию пошел — пусть меня научат!». Добиться высоких показателей в своей деятельности, мотивировать членов советов, повысить качество внутренних коммуникаций и раскрыть творческий потенциал позволяют внутрикорпоративные конкурсы. Общественный совет при МВД России ежегодно проводит Всероссийский конкурс среди общественных советов при территориальных органах Министерства, в котором могут принять участие члены общественных советов, а также общественные организации, которые они представляют, и простые граждане.

Таким образом, основная цель исполнительной власти — обеспечение реализации законов государства и обеспечение налогоплательщиков социальными услугами; цель бизнеса — извлечение прибыли. PR в бизнесе преследует цель установления контактов с клиентами, партнерами, акционерами, служащими и другими целевыми аудиториями, прежде всего, содействуя продвижению товаров и услуг. Процесс управления в органах исполнительной власти, чаще всего, это проявление «властной воли» для достижения государственно-значимых целей. Подобных взаимоотношений с обществом нет ни у бизнеса, ни у организаций «третьего сектора». Тем не менее, государство, как субъект власти, для предотвращения социальных потрясений постоянно ищет возможность обеспечить согласие граждан без применения принуждения. Возможности власти в поддержании консенсуса зависят от ее ресурсов. Одним из таких мощных ресурсов является PR -деятельность по управлению взаимодействием организации с общественностью с целью достижения взаимопонимания и поддержки. [3, c.47–48]

Все сказанное позволяет выделить следующие специфические черты связи с общественностью органов исполнительной власти:

1)      Обеспечение информационных прав граждан в рамках создания условий беспрепятственного получения сведений о деятельности органов исполнительной власти и систематическом размещении данных о принятых ими решениях.

2)      Организация обратной связи между населением и органами исполнительной власти в целях учета общественного мнения при принятии ими управленческих решений.

3)      Создание условий для социального контроля общества за властью, в том числе с помощью поддержания и популяризации деятельности общественных советов.

А. Ю. Русаков отмечает, что «главная цель служб по связям с общественностью в органах власти — наладить механизм использования коммуникационного потенциала как ресурса проведения государственной политики». [16, c. 23]

Вышеперечисленные черты связи с общественностью органов исполнительной власти в полной мере относятся и к подразделениям информации и общественных связей МВД России, но последние имеют свою специфику.

А. И. Курцев выделяет среди целей служб связи с общественностью в органах государственной власти не только информирование граждан, но и их воспитание [17, с. 66]

Для системы МВД России данное положение является ключевым, так как до населения доводится информация не только о деятельности подразделений в области борьбы с преступностью и принимаемых мерах по реализации государственной политики в сфере внутренних дел. Особое внимание уделяется подготовке материалов пропагандистского характера, ориентированные на различные социальные и возрастные группы, направленные на формирование правосознания граждан и воспитания у населения активной гражданской позиции по вопросам предупреждения и пресечения преступлений и правонарушений.

В качестве установления обратной связи, конструктивного диалога с населением, МВД России использует эффективный инструмент — ежегодный социологический опрос. Исследование дает возможность проанализировать состояние защищенности граждан от противоправных посягательств, уровень виктимности населения по различным видам преступлений, характеристику взаимоотношений органов внутренних дел с потерпевшими и заявителями и т. д. Вневедомственные источники социологической информации позволяют в первую очередь оценить эффективность деятельности конкретного подразделения МВД России и скорректировать его работу с учетом общественных интересов.

Следующей специфической чертой в большей мере присущей подразделениям информации и общественных связей МВД России, чем другим связям с общественностью органов исполнительной власти является разрешение конфликтных ситуаций. Векслер А. Ф. подчеркивает, что «связь с общественностью — один из важнейших «регуляторов» конфликтных ситуаций любой организации, но в органах власти это имеет особое значение в силу ряда причин: именно органам власти постоянно приходится сталкиваться с перспективой принятия непопулярных решений; государственные учреждения гораздо больше подвержены давлению со стороны политиков, лоббистов и нередко оказываются «втянутыми» в конфликтные ситуации, неся ответственность перед законом, государством и обществом». [3, C. 50] Ежедневно подразделения информации и общественных связей МВД России проводят мониторинг СМИ, сети Интернет на предмет выявления критических публикаций правоохранительной направленности. В первую очередь такая процедура необходима для информирования населения о принимаемых мерах по решению имеющихся проблем и устранению негативных явлений. Но далеко не всегда критика является конструктивной. Зачастую СМИ используют правоохранительную тематику для повышения собственного имиджа, не затрудняясь проверять опубликованные факты, а в каких-то случаях умышленно искажая информацию. Следует сказать, что в данном случае без оперативного реагирования со стороны подразделений информации и общественных связей МВД России не может идти никакой речи об открытости ведомства и построении доверительных отношений с обществом.

А. И. Курцев отмечает: «Специфика деятельности служб по связям с общественностью некоторых органов исполнительной власти, в частности органов внутренних дел, заключается в соблюдении государственной и следственной тайны, режима секретности при проведении оперативно-розыскных мероприятий…» [17, c. 61] Таким образом, деятельность подразделений информации и общественных связей в контексте предоставления правоохранительной информации имеет свои ограничения.

Установление границ в открытости деятельности полиции, как и любой другой деятельности, может трактоваться как ограничение основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права представителей средств массовой информации на получение и распространение информации об этой деятельности. Однако известно, что такие ограничения существуют, они не безосновательны и законодательно закреплены. [18]

К сведениям ограниченного доступа можно отнести государственную тайну, тайну следствия, тайну судопроизводства, конфиденциальность сведений, ставших известными гражданам в ходе оперативно-розыскной деятельности и т. д. В связи с этим подразделения информации и общественных связей в обязательном порядке согласуют с оперативными службами объем передаваемых сведений в СМИ. С другой стороны данное обстоятельство обязывает создавать на федеральном и региональном уровне ведомственный «пул» журналистов, постоянно и объективно освещающих работу органов внутренних дел.

Подведя итог вышесказанному, следует сделать вывод, что для современной российской исполнительной власти такие принципы как открытость, доступность информации, конструктивный диалог с институтами гражданского общества, возможность граждан влиять на принятие управленческих решений является не только желательными, а обязательными. Для ряда органов исполнительной власти такие нормы стали «новой реальностью». Зачастую руководство не осознает важности служб связей с общественностью и сводит их деятельность к организации редких пресс-конференций и брифингов для журналистов.

В действительности структура связей с общественностью — это реально действующий механизм согласования и гармонизации социальных интересов, который, подчеркивает А. Ф. Векслер, может стать мощным ресурсом исполнительной власти современной России. [3, c. 4]

 

Литература:

 

1.      Медиафорум независимых региональных и местных СМИ. Дата публикации 28.04.2015 г. [Электронный ресурс] /URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/49358 (дата обращения 10.10.2015 г.)

2. Исследование Левада- Центра на тему: «Доверие к власти и официальной статистике». Дата публикации 19.08.2015 г. [Электронный ресурс] / URL: http://www.levada.ru/19–08–2015/doverie-k-vlasti-i-ofitsialnoi-statistike (дата обращения 10.10.2015 г.)
3. Векслер А. Ф. Связь с общественностью исполнительной власти современной России: особенности, механизмы и проблемы функционирования: дисс… канд. полит. наук./ А. Ф. Векслер. М., 2000. 157 с.
4. Словарь бизнес — терминов. [Электронный ресурс] / URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/15979 (дата обращения 12.10.2015)
5. Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.: ИД «Форум», 2013, 288 с.
6. Суханов Е. А. Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть М.: Волтерс Клувер, 2006, 720 с.
7. Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс] / URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения 15.10.2015)
8. Дорский А. Ю. Правовое обеспечение PR. — СПб.: Питер, 2005. — 208 с.
9. Колотий И. А. Становление служб по связям с общественностью органов федеральной власти России: проблемы институционализации и повышения эффективности: дисс… канд. полит. наук./ И. А. Колотий. М.,2004. 158 с.

10.  Федеральный выпуск Российская газета № 5254. Дмитрий Медведев: Рассчитываю на конструктивную дискуссию по проекту закона «О полиции». Дата публикации 09.08.2010 г. [Электронный ресурс] / URL: http://www.rg.ru/2010/08/09/policia.html (дата обращения 15.10.2015)

11.  Российское агентство правовой и судебной информации. Закон «О полиции» обсуждали 1,5 млн россиян — Грызлов. Дата публикации 15.01.2011 г. [Электронный ресурс] / URL: http://rapsinews.ru/legislation_news/20110115/251597753.html (дата обращения 15.10.2015 г.)

12.  Система ГАРАНТ. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс] / URL:http://base.garant.ru/188462/#ixzz3plJbo0DH(дата обращения 15.10.2015 г.)

13. Система ГАРАНТ. Новости. Общественные советы при органах исполнительной власти будут формироваться совместно с Общественной палатой РФ. [Электронный ресурс] / URL:http://www.garant.ru/news/477364/(дата обращения 15.10.2015 г.)
14. Официальный сайт общественной палаты Российской Федерации. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. [Электронный ресурс] / URL:https://www.oprf.ru/files/2015dok/standart_OS_FOIV17082015.pdf(дата обращения 15.10.2015 г.)

15.  АИС Инфометр. Исследование официальных сайтов и разделов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Дата публикации 28.04.2014 г. [Электронный ресурс] / URL:http://infometer.org/analitika/issledovanie-oficzialnyix-sajtov-i-razdelov-obshhestvennyix-sovetov-pri-federalnyix-organax-ispolnitelnoj-vlasti(дата обращения 15.10.2015 г.)

16. Русаков А. Ю. Связи с общественностью в органах государственной власти. Издательство Михайлова В. А., 2006. 224 с.
17. Курцев А. И. Становление и развитие связей с общественностью в государственном управлении в республике Татарстан (1990–2000 годы): историко-политический анализ: дисс… канд. истор. наук./ А. И. Курцев. Казань., 2009. 249 с.
18. Тертерян К. С. Принцип открытости и публичности в деятельности российской полиции // Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». Дата публикации 12.08.2011 г. [Электронная версия]. URL: http://www.ormvd.ru/pubs/102/15217/ (дата обращения 15.10.2015 г.)