Общественный контроль как основа народовластия

 

Проблема власти всегда занимала ключевое место в отечественной социальной мысли. Как отмечает Б. С. Эбзеев, именно власть и свобода являются исходными точками исследования государственно-правового развития России [16, c. 5]. Важнейшим, до сих пор однозначно не решенным в данной сфере общественных отношений остается вопрос о соотношении народовластия и государственного управления.

Каждая из двух категорий, составляющих понятие «народовластие», — «народ» и «власть» — достаточно сложна и многогранна и требует более детального рассмотрения.

Термин «народ» используется в различных значениях. В одних случаях он употребляется для обозначения жителей, населения государства; в других — для определения самых различных форм общностей — национальной, этнической и т. п.; в третьих — для проведения различия между правящей элитой и другими гражданами страны. Существуют и другие варианты его использования.

Коренной причиной отсутствия единообразного понимания категории «народ», по мнению Л. С. Мамута, является то, что народ, определяемый специалистами как исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей с общими относительно стабильными особенностями языка и культуры, а также осознанием своего единства и отличия от других подобных образований, фиксируемым в самосознании, существует во множестве разных измерений (подсистем) социального бытия. Расположение народа в той или иной социальной подсистеме как раз и обусловливает наличие разных его модификаций [7, c. 25].

С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. По меткому выражению О. Е. Кутафина, «народ образует физический субстрат государства» [5, c. 316].

Исходя из общего смысла Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что народ представляет собой совокупность граждан Российской Федерации, которая обладает учредительной властью и при определенных условиях вправе ее реализовать. В связи с тем, что в состав народа России входят исторически сложившиеся на ее территории компактно проживающие нации, народ России в преамбуле Конституции РФ обозначается как «многонациональный народ». Именно волей народа легитимируется та модель организации власти, суверенитета, свободы и правового статуса человека и гражданина, которая получила закрепление на конституционном уровне. Народ, понимаемый в Конституции как общность, образуемая всей совокупностью граждан независимо от их гражданской активности, выступает первичным субъектом конституционных правоотношений, в которых обязанной стороной выступают государство, его органы и должностные лица. Именно народ обладает всей полнотой власти.

Относительно категории «власть» следует отметить, что в политико-правовой литературе ее однозначного понимания не сложилось. Одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу и обществу [11, c. 14], другие — как волевое отношение властвующего и подвластного субъектов [7, c. 35–46], третьи — как «принадлежность определенного органа государства» [15, c. 10], четвертые — как управление, связанное с принуждением [4, c. 51–59].

Юридическая энциклопедия определяет власть как «организованное воздействие на сознание и поведение людей, направленное на достижение общих целей» [12, c. 130]. Данная трактовка носит обобщенный характер и интерпретирует понятие власти в самом широком смысле. В этом контексте власть предстает повсеместно: в семье, обществе, трудовом коллективе и т. д. В государстве же одним из существенных признаков является наличие государственной власти, которая в качестве основных элементов имеет общую волю, способную обеспечить подчинение всех членов общества.

Государственная власть в различных ее проявлениях представляет собой власть, учреждаемую народом, им уполномоченную и действующую от его имени. Народ делегирует учреждаемым в соответствии с Конституцией органам не саму власть, а строго определенные полномочия, так называемое «право на власть», причем только на установленный им срок. «Отсюда следует, — по убеждению Б. С. Эбзеева, — что пределы государственной власти и ее «свободного» усмотрения определяются народом, они детерминированы волей народа и потому не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности. В этом отношении сама Конституция выступает способом ограничения государства путем установления пределов государственной власти, чем предопределяется его инструментальная роль как средства к развитию личности и обеспечению ее свободы в демократическом обществе» [16, c. 179].

Правосубъектность народа обусловлена его суверенитетом и учредительным характером народовластия, закрепленного в Конституции РФ. Полновластие народа получает выражение в комплексе прав, конституционно оформленных и обеспеченных, в политической и иных сферах жизнедеятельности общества. Многонациональный народ Российской Федерации суверенен, и в этом смысле по своей содержательной характеристике демократия в Российской Федерации непосредственна, хотя приемы и методы организации осуществления власти народа могут быть реализованы как в представительной, так и в непосредственной форме [5, c. 319]. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом. Народовластие как форма государства и способ правления превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и ее осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии [6, c. 209].

Согласно Конституции Российской Федерации, Россия есть демократическое правовое государство, ключевым направлением развития которого является совершенствование демократических процедур, подразумевающее активное привлечение российских граждан к участию в управлении делами государства непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В концентрированном виде это нашло свое отражение в таком субъективном конституционном праве, как право граждан на участие в управлении делами государства, закрепленном в ст. 32 Конституции РФ.

Очевидно, что статья 32 действующей Конституции Российской Федерации гарантирует гражданам возможность непосредственно и через своих представителей участвовать в управлении государственными делами [1, cт. 32]. Данное право неразрывно связано с принципом народовластия — одной из основ конституционного строя. Оно юридически обеспечивает реализацию данного принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений.

Одним из ключевых проявлений данного права является возможность граждан осуществлять общественный контроль, который, являясь индикатором развитого гражданского общества, представляет собой необходимый атрибут демократически организованного, правового государства. Как явление социально-правового характера он направлен на реализацию конституционного права граждан самостоятельно защищать свои законные права и интересы. Общественный контроль, выступающий в качестве непосредственной формы реализации права граждан на участие в управлении делами государства, играет важную роль в организации обратной связи, активного диалога между обществом и государством, что способствует полноценной реализации гражданами своих прав и свобод.

Контроль в сфере публичного управления в любом своем значении по сути отражает отношения власти и управления, где один субъект подотчетен, а другой обладает определенными полномочиями, а нередко и санкциями по отношению к первому [3, c. 12–25; 8, c. 12–13]. И. Д. Хутинаев, говоря о контрольной деятельности органов власти, отмечает, что «сама контрольная функция как таковая по содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации, анализ и оценка информации, реагирование на выявление отклонений от установленных правил и требований» [13]. Как справедливо отмечает С. И. Носов, «контроль в системах социального управления — вид деятельности, в процессе которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Контроль выявляет соотношение фактического и должного. Он необходим для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий» [9, c. 20].

Говоря о собственно юридических аспектах рассматриваемого социально-правового феномена, большинство ученых, как правило, помимо самого понятия, выделяют его признаки, место и значение в системе общественно-политических явлений, субъекты, формы и институты, их взаимосвязь, а также механизм реализации.

В качестве основных признаков общественного контроля, на наш взгляд, можно выделить следующие:

1)     общественный контроль выступает средством обеспечения баланса интересов различных социальных групп;

2)     цель общественного контроля состоит в защите прав человека посредством объединения и согласования усилий гражданского общества;

3)     общественный контроль является гарантом выполнения социальных норм;

4)     общественный контроль распространяется на различные сферы государственной деятельности;

5)     общественный контроль имеет массовый характер, основан на широком участии разных слоев общества;

6)     участие в осуществлении общественного контроля носит добровольный характер [10].

Вместе с тем, федеральным законодателем в определении общественного контроля были расставлены несколько иные акценты. Согласно Федеральному закону № 212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [2, ст. 4]. Исходя из данной формулировки, в качестве целей общественного контроля следует определять наблюдение, общественную проверку, анализ и общественную оценку деятельности органов публичной власти, то есть фактически — его формы. Однако далее специальной статьей в законе выделены и сами цели общественного контроля (ч. 1 ст. 5 ФЗ № 212), а именно: 1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; 2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствие с федеральными законами отдельные публичные полномочия; 3) общественная оценка деятельности органов публичной власти для защиты прав человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что основная цель общественного контроля все же состоит в обеспечении реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, которую следовало бы закрепить в законодательном определении общественного контроля.

В качестве задач общественного контроля указанным федеральным законом (ч. 2 ст. 5) закреплены: формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов публичной власти.

В качестве основополагающих принципов осуществления общественного контроля установлены: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественного контроля; самостоятельность и независимость субъектов; публичность и открытость; законность; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов; обязательность рассмотрения органами публичной власти результатов общественного контроля; многообразие форм общественного контроля; недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов публичной власти и в сферу деятельности политических партий; презумпция добросовестности деятельности органов публичной власти; соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля. Данные принципы приобретают исключительное значение в условиях формирования и развития гражданского общества и правового государства. Их закрепление позволяет определить своеобразные границы осуществления общественного контроля, одновременно устанавливая его всеобъемлемость.

Таким образом, общественный контроль в его основных характеристиках выступает своеобразным связующим звеном между народом и властью в ее институциональном воплощении — органами государственной власти и их должностными лицами и, в конечном итоге, представляет собой важнейший инструмент влияния граждан на принимаемые органами власти решения, способствуя свободному осуществлению народом своей власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

 

Литература:

 

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 26.01.2009, № 4, ст. 445.
2. Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.07.2014.
3. Болтенкова Л. Ф., Шевелёв В. И. Контрольная функция государства важная составляющая эффективности власти // Этносоциум и межнациональная культура. — 2010. — № 1 (25). — С. 12–25.
4. Власть и властные отношения в современном мире: Материалы международной научно-практической конференции Гуманитарного университета (г. Екатеринбург) 30–31 марта 2006 года. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2006. Т. 1. С. 51–59.
5. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 томах. Т. 1. Предмет конституционного права: монография. — М.: Проспект, 2011. — 448 с.
6. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 томах. Т. 7. Российский конституционализм: монография. — М.: Проспект, 2011. — 544 с.
7. Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. М., 1999. — 151 с.
8. Нестеров А. В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. — 2014. — № 3. — С. 12–18.
9. Носов С. И. Административная реформа в России: нужны новые импульсы // Социология власти. — 2007. — № 2. — С. 15–26.
10. Огнева Е. А. Институт общественного контроля: проблемное поле теоретического исследования // Образование и общество. — 2013. — № 1. — С. 90–93.
11. Пигузова И. В. О понятии государственной власти // Актуальные проблемы российского права. — 2007. — № 1. — С. 8–14.
12. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 6-е / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2009. — 972 с.
13. Хутинаев И. Д. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации [Эл. ресурс] // URL: http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/pravovoe-obespechenie-administrativnoy-reformy/kontrolnye-funktsii-organov-gosudarstvennoy-vlasti-kak-element-institutsionalizatsii-i-d-hutinaev/ (дата обращения — 05.10.2015).
14. Черданцев А. Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. — 1992. — №. 2. — С. 3–12.
15. Чиркин В. Е. Публичная власть. М., 2005. — 175 с.
16. Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: Опыт синтетического исследования. — М.: Проспект, 2015. — 336 с.