Система выборов в Российской Федерации как доминирующий институт публичной власти

 

1.                Выборы — комплексный институт формирования органов представительной власти

Системно-комплексный характер выборов вполне отчётливо и содержательно отражён в действующем российском конституционном законодательстве.

Действующая российская Конституция, закрепляя в статье третьей в качестве основополагающего принципа общественно-политической жизни идею народного суверенитета, устанавливает, что свободные выборы в нашей стране являются высшим и непосредственным выражением власти народа. Это понимание социально-политической сущности выборов более подробно развивается в нормах текущего законодательства. Так, федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в пункте 9 статьи второй, посвященной основным терминам и понятиям, даёт следующее понятие выборов: «Выборы — это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».

Конституционный Суд РФ в Постановлении № 17-П от 10 июня 1998 года о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сформулировал своё видение феномена выборов и уточнил, что выборы обеспечивают легитимное осуществление всей системы публичной власти. По его мнению: «Выборы — это способ выявления воли народа и формирования легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть».

Историческая практика показала, что выборы это уникальный социальный, политический и юридический институт, позволяющий на демократической основе сформировать легитимные структуры официальной публичной власти. Но в тоже время выборы не только средство осуществления власти, они должны служить достижению социальных чаяний и социальных ожиданий населения. На это обстоятельство, которое нередко забывают, справедливо указал в своём письме к избирателям В. В. Путин, когда отмечал: «Однако есть и другая сторона вопроса — это обязательства кандидата перед российскими избирателями»[1].

В приведённых определениях, которые раскрывают современное понимание выборов, достаточно полно отражены основные признаки этого сложного социального, политического и юридического феномена. На основе системного анализа указанных выше нормативных дефиниций можно утверждать, что:

Во-первых, выборы это институт прямой демократии, призванный выявить суверенную политическую волю народа и соответственно политическую волю и представление каждого гражданина о персональном составе парламента или другого представительного публично-властного учреждения;

Во-вторых, выборы — это система технологических процедур, составляющих содержание механизма выявления и фиксации воли российского народа, представленного на выборах избирателями;

В-третьих, выборы — инструмент формирования, прежде всего, основных органов представительной публичной власти, предусмотренных конституцией, то есть органов государственной власти и органов местного самоуправления;

В-четвёртых, согласно этих определений, только те органы публичной власти можно считать легитимными, которые учреждены посредством свободных демократических выборов.

И теория и практика общественного и государственного строительства последних лет подтвердили, что свободные выборы как комплексный институт обеспечивают и гарантируют реализацию самых существенных функций многосубъектной политической системы. Таких, как реализация гражданами конституционных политических прав на управление государственными, общественными и местными делами, выявление и согласование политических намерений и устремлений различных социальных групп населения, удовлетворение политических амбиций и программных заявлений множества участников общественной жизни, обеспечение такого совместного развития политических партий и других общественных объединений в едином поле цивилизованных взаимоотношений, которое исключает крайние формы конфронтации. То есть выборы прочно утвердились, как ведущая форма общественной жизни, которая обеспечивает постоянное воспроизводство легитимной публичной власти, легализует наиболее значительные политические интересы, консолидирует политические силы с однородными взглядами и социальными приоритетами, удовлетворяет потребности личности в участии в общественно-политической жизни и способствует необратимому развитию институтов гражданского общества. Всё это обуславливает необходимость формирования современной конституционно-правовой концепции выборов, согласно которой выборы рассматриваются как сложноорганизованная система.

Необходимость разработки такой концепции выборов обусловлена несколькими причинами. Во-первых, это принципиально новые параметры и стандарты общественного развития Российского государства в условиях становления и упрочения новых конституционных институтов на основе идейного и политического плюрализма, развития социально ориентированного рынка. Во-вторых, создание в соответствии с Конституцией РФ 1993 года новой системы публичной власти, построенной на признании идей правового государства, разделения властей и парламентаризма. В-третьих, обострённое внимание законодателя к институтам прямой демократии, обусловленное мировыми закономерностями либерализации политических процессов и тенденциями всеобщей демократизации общественной жизни. В-четвертых, необходимость создания базовой теории, которая бы обеспечивала разработку и принятие избирательных законов гарантирующих осуществление идеи народного суверенитета и подлинное народовластие. В-пятых, отсутствие в действующей Конституции РФ специальной главы об избирательной системе или избирательном праве.

На наш взгляд, при системном осмыслении этого феномена важно обратить внимание на то, что выборы в их современном общественно-политическом понимании объективно представляют собой социальный, политический и правовой институт, который содержит необходимые механизмы обеспечивающие формирование легитимных публично-властных учреждений путём избрания в них гражданами пользующихся их доверием представителей на основе свободного волеизъявления своих политических взглядов и намерений. Основное социальное и политическое назначение этого института с учётом его универсальной и уникальной способности обеспечивать создание не вызывающих сомнения в своей достоверности и правомерности представительных публично-властных органов состоит в том, что они представляют собой средство производства и воспроизводства непрерывно функционирующих легальных органов официальной власти. Важно также иметь в виду, что само наименование этого института — «выборы» подчёркивает особую значимость и даже решающее значение возможности выбирать доверенных лиц в органы представительной власти на основе свободного и независимого усмотрения голосующего, оно содержит в себе указание на главную цель его использования — реализацию избирателями своей суверенной политической и кратологической воли, а также создание нового легитимного представительного органа власти. Следовательно, «выборы», если рассматривать этот институт системно и в непосредственной соотнесённости со всей совокупностью публично-властных отношений, представляют собой сложноорганизованный многомерный и разносторонний феномен, назначение которого, с одной стороны, обеспечить массовое участие граждан в осуществлении прямого народовластия, а с другой стороны, сформировать на законном основании легитимные представительные органы публичной власти.

В социальной практике реальное бытие феномена выборов проявляется через сущность, содержание и форму.

2.                Сущность выборовопределяется их демократизмом. Причём демократизм выборов проявляется как в свободном волеизъявлении граждан-избирателей участвующих в голосовании, когда власть осуществляется избирателями непосредственно через данный институт прямой демократии, так и в ходе формирования будущего состава представительных органов, когда избиратели определяют свое отношение к персональному составу избираемых представительных публично-властных учреждений.

Демократический характер выборов обеспечивается последовательным соблюдением политических принципов выборов и юридически грамотным использованием технологических принципов выборного (избирательного) процесса.

Понимание выборов, как комплексного социального, политического и правового феномена, объективно определяет и современное понимание политических принципов выборов. В условиях универсального значения выборов для организации всей системы публичных властеотношений и несводимости их только к правовой основе порядка формирования органов власти, принципы выборов выполняют роль интегрирующего фактора, который объединяет разнообразные компоненты этого института в единое целостное и системное образование. По своей сущности они представляют собой признаваемые в данном обществе и, как правило, закрепляемые в законе основные идеи, выражающие демократическую сущность взаимоотношений между государством и участниками выборов, в том числе избирателями, в процессе осуществления народовластия.

Исторически сложившиеся классические представления о политических принципах выборах закреплены в Основном Законе — Конституции Российской Федерации. Этот факт констатируется в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 года «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда», где отмечено, что «Существо закрепленного статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации права заключается, по смыслу её статей 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 60 и 81 (часть 1), в участии в свободных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в качестве принципа проведения в Российской Федерации выборов и референдумов (пункт 1 статьи 3). Предельно ясно определена позиция федерального законодателя по этому вопросу в действующей редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 3 которого называется «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов», а пункт 1 этой статьи гласит: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Особенно отчётливо основанные на действующем законодательстве хрестоматийные представления о принципах выборов зафиксированы и описаны в учебной литературе. Например, Р. В. Енгибарян и Э. В. Тадевосян в учебнике для вузов «Конституционное право» к числу важнейших и международно признанных принципов избирательного права, соблюдение которых даёт возможность признать выборы демократическими, а их результаты легитимными, относят следующие: всеобщность, свобода участия, равенство, прямой и непрямой характер выборов и тайное голосование [2, с.359–363].

В тоже время анализ сложившихся представлений о перечне и содержании принципов выборов показывает, что подавляющее большинство авторов, как впрочем, и сам законодатель, во-первых, не всегда проводят чёткое различие между принципами выборов и принципами избирательного права; во-вторых, распространяют действие принципов выборов только на граждан в статусе избирателей и соответственно не принимают во внимание статус других участников выборов; в-третьих, исследуют лишь юридическую составляющую выборов и не учитывают иные очень важные сферы объективно развивающихся властеотношений, которые в реальной политической практике оказывают серьёзное влияние на весь процесс подготовки и проведения выборов.

Отмеченные выше недостатки обуславливают потребность формирования таких представлений о политических принципах выборов, которые бы учитывали их универсальное социально-политическое значение, соответствовали международным стандартам и были адекватны новым политическим реалиям российской общественной жизни. Это особенно важно в современных условиях упрочения конституционного государства, ведь конституционное государство — «это — государство правовое, т. е. правовой союз под общей суверенной властью на основе юридического равенства и справедливости, союз, который зиждется на взаимосвязи таких элементов, как власть, свобода, закон и общее благо (общая цель) [3, с.21].

При таком подходе, на наш взгляд, в числе принципов выборов в Российской Федерации можно выделить следующие положения: 1) принцип свободных выборов, суть которого в том, что основу выборов составляет субъективное избирательное право гражданина не в форме юридической обязанности, а в форме политической и правовой свободы; 2) принцип демократических выборов, в соответствии с которым закон устанавливает минимум числа избирателей, участие которых в выборах признаётся обязательным, причём несоблюдение этого условия влечёт за собой признание выборов несостоявшимися; 3)принцип периодических выборов; установленное законом в соответствии с этим принципом регулярное проведение выборов гарантирует непрерывность осуществления официальной и легитимной публичной власти; 4) принцип всеобщих выборов, в соответствии с которым по общему правилу все граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе реализовать принадлежащую им возможность осуществления публичной власти на выборах; 5) принцип равных выборов, который означает, что все участники выборов, имеющие одинаковый правовой статус, обладают равными правами и обязанностями; в соответствии с этим принципом статус граждан на выборах характеризуется тем, что каждый избиратель имеет один голос и голос одного избирателя равен голосу другого избирателя; 6) принцип прямых выборов; в соответствии с этим принципом закон устанавливает персонифицированную процедуру реализации права решаюшего голоса избирателя, то есть избиратели непосредственно голосуют за своих будущих представителей в выборном органе публичной власти; 7) принцип тайного голосования на выборах, который проявляется в том, что закон запрещает установление контроля за волеизъявлением голосующих; 8) принцип гласности выборов, который реализуется в том, что участники выборов обладают широкой информационной свободой, пределы которой ограничены только законом; 9) принцип открытости выборов, то есть отсутствие ограничений для субъектов выборного процесса, кроме специально оговоренных в законе. Особенно рельефно он проявляется в том, что согласно закона представители средств массовой информации могут знакомиться с ходом выборной кампании на всех этапах; 10) принцип доступности выборов, который означает, что выборную систему характеризует ограниченное число избирательных цензов, а большая часть расходов на выборах финансируется за счёт государственного и местных бюджетов.

Вышеперечисленные основные политические принципы выборов, как показывает опыт использования институтов прямой демократии, имеют силу и значение как при проведении выборов в узком смысле, содержание которого определено в федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так и в процессе организации выборов в широком смысле, когда в содержание этого института включаются все формы осуществления официальной публичной власти на основе непосредственного выражения гражданами своей суверенной политической воли путём голосования.

Демократизм выборов проявляется также через общие правила осуществления выборных организационно-правовых мероприятий, то есть технологические принципы выборов, которые регулируют ход избирательного (выборного) процесса. Важно иметь в виду, что эти принципы избирательного процесса существенно отличаются от политических принципов выборов, которые уже были рассмотрены в предыдущем изложении. Политические принципы выборов (всеобщность, прямой характер, равные выборы и так далее) характеризуют выборы как институт прямого народовластия и основу конституционного строя, а принципы избирательного процесса — это основные начала технологического процесса выборов, представляющие собой обязательные условия формирования представительных органов публичной власти. В их числе выделяют следующие:

1.    Территориальный принцип организации и проведения выборов;
2.    Массовое участие избирателей в подготовке и проведении выборов;
3.    Использование на выборах как одномандатных, так и многомандатных избирательных округов;
4.    Выдвижение альтернативных кандидатов на выборах, то есть наличие конкурирующих кандидатов;
5.    Независимость избирательных комиссий от платного аппарата государственного и муниципального управления;
6.    Равенство кандидатов на выборные должности;
7.    Состязательность субъектов избирательного процесса.

3.                Содержание выборов,конечной целью которых является создание представительного органа официальной публичной власти, представляет собой чётко структурированную многокомпонентную композицию. Множественность и разнообразие общественных отношений, имеющих место в процессе подготовки и проведения выборов, обуславливают достаточно широко дифференцированную структуру содержания этого сложного социально-правового института. Комплексный анализ обширного массива научно-теоретических и учебных разработок в данной области показывает, что в числе составных частей выборов чаще всего выделяют избирательную систему, избирательное право и избирательный процесс, что, в сущности, позволяет получить в целом правильное представление об этом феномене. Однако новейшие исследования позволяют углубить понимание структурного построения содержания данного института. Есть основания считать, что структура современных выборов включает в себя следующие компоненты: 1) выборная система, выражающая структурно-функциональное содержание этого института; 2) выборное право, составляющее юридическое содержание данного института; 3) выборный процесс, отражающий процедурно-хронологический аспект содержания института; 4) выборная инфраструктура, формирующая организационно-информационное содержание института; 5) выборная этика, как составная часть института, в которой проявляется его нравственное содержание; 6) выборная практика, как воплощение эмпирического содержания данного института; 7) выборная кампания, как интегрированное представление о всей системе отношений, имеющих место при подготовке и проведении выборов [4].

Выборная система в современных условиях правового регулирования отношений в сфере осуществления народовластия представляет собой совокупность организационно-правовых и иных способов, приёмов, правил и процедур, обеспечивающих порядок подготовки выборов, проведения акта голосования и определения результатов выборов. Микроструктурное содержание выборной системы многоэлементно и состоит из ряда составных частей: а) способ организации территории выборов, то есть приёмы и средства, с помощью которых определяется граница проводимых выборов, формируются избирательные округа и устанавливаются избирательные участки. Имеется в виду именно способ территориальной организации выборов, а не сами выборно-территориальные единицы: «избирательное поле», избирательные округа и избирательные участки; б) порядок выдвижения кандидатов на выборные должности. Тот или иной порядок выдвижения кандидатов служит специфическим признаком соответствующей выборной системы. Так, характерной особенностью пропорциональной системы выборов является выдвижение по многомандатному избирательному округу списка кандидатов от соответствующей политической партии или избирательного блока; в) характер голосования. Его организационно-правовое оформление в зависимости от вида выборной системы может быть различным. В частности, при мажоритарной избирательной системе избиратели голосуют за каждого кандидата персонально, а при пропорциональной системе голосование проводится за списки кандидатов от политических партий или избирательных блоков; г) система определения результатов голосования, через которую наиболее чётко можно выявить сущностное различие между выборными системами. Например, по мажоритарной системе выборов избранным считается тот кандидат, который набрал установленное законом большинство голосов избирателей, а по пропорциональной системе распределение представительских мандатов между политическими партиями, избирательными блоками, участвующими в выборах, производится в соответствии с количеством полученных ими голосов.

Выборное право как компонент сооциально-правового института выборов есть совокупность правовых норм, которые содержат юридические возможности всех участников публичных властеотношений по осуществлению следующих действий: избрание выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления; проведение референдумов и других институтов народного голосования с целью принятия юридически обязательных решений; досрочный отзыв депутатов и других выборных должностных лиц в предусмотренных законом случаях; выборы постоянно действующих органов общественных объединений, а также создание любых других органов народного представительства путём проведения демократического голосования избирателей. Под избирателями в широком смысле следует понимать всех голосующих, которые участвуют в избрании органов представительной власти.

Выборный процесс — это поэтапная, регламентированная по времени деятельность участников выборов, имеющая своей целью обеспечить рациональную организацию выборов и объективные результаты голосования в строго установленной технологической последовательности и предписанными законом средствами и способами. Сущность выборного процесса проявляется через общие правила осуществления выборного производства, такие как законность деятельности участников выборов по подготовке и проведению выборов; осуществление выборного производства только управомоченными субъектами выборного права; юридическое равенство участников выборного процесса; гласность проведения выборной кампании; непрерывность осуществления выборных мероприятий и строго документированный характер определения результатов голосования и итогов выборов.

Выборная инфраструктура объективируется в специальных системах и технологиях по управлению выборным процессом, которые составляют механизм трансформации суверенной политической воли граждан в убедительные и неуязвимые во всех отношениях политические институты и органы публичной власти. Для этого образуются территориальные избирательные округа и избирательные участки, применяются целевые средства и формы регистрации избирателей, используются специально разработанные методики выявления и учёта воли избирателей, внедряются новейшие электронные технологии сбора и обработки выборной информации, в частности Государственная автоматизированная система РФ «Выборы». Без рациональной выборной инфраструктуры невозможно практически реализовать право на публичную власть.

Выборная этика предполагает такое осмысление содержания данного института, при котором выборы, как конституционная форма народовластия, охватывают исключительно разнообразные общественные отношения, многие из которых регулируются не нормами права, а этическими идеалами, традициями и правилами. Моральное регулирование устремлений к политическому лидерству и обладанию властными институтами, реализуемых в ходе выборов, имеет целью обеспечить уважение общечеловеческих ценностей, гарантировать честь и достоинство всех участников выборных отношений. Разрешение проблемы нравственности в политике не в последнюю очередь означает, что все действия и поступки субъектов выборного права должны соответствовать современному пониманию нравственной культуры и нравственного поведения.

Выборная практика в самом широком смысле есть опыт осуществления теории выборов, реализации принципов народовластия, исполнения и применения норм выборного права. Беспристрастный анализ результатов выборов, проведенных за последние годы, показывает, что здесь имеется как положительный, так и отрицательный опыт. С одной стороны, именно посредством выборов удалось решить сложнейшие задачи российского общества на начальном этапе строительства правового государства с рыночной экономикой, а с другой стороны, нередки случаи, когда выборы не могут состояться из-за низкой активности избирателей; нарушается избирательное законодательство; оставляет желать лучшего политическая и правовая культура участников выборов.

Выборная (избирательная) кампания. В конструкции выборов как сложной социальной, политической и правовой композиции, на наш взгляд, выборная кампания должна осмысливаться как самостоятельная составляющая доминанта. Её основное содержание в принципиальном виде уже определено в действующем федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где она понимается как «… деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов», которая включает в себя как деятельность избирательных объединений, так и деятельность отдельных кандидатов.

Однако, следует иметь в виду, что содержание выборной кампании (которая обычно обозначается как «избирательная кампания») далеко не одинаково определяется специалистами разных областей научного знания; свои варианты предлагают социологи, политологи, юристы и так далее. В частности, в правовых исследованиях этот феномен формируется, как правило, через перечень стадий избирательного процесса. Не вдаваясь в дискуссию о конкретном наполнении выборной кампании отдельными составляющими её элементами, считаем важным в рамках данной рукописи более точно определить период длительности выборной кампании. Акцентировать внимание на этом вопросе необходимо в силу того, что в разных источниках при единодушном понимании начала избирательной (выборной) кампании, которое определяется как день опубликования компетентным органом решения о назначении выборов, совсем не одинаково определяется момент окончания кампании. В числе таких вариантов называют день предшествующий голосованию, день представления итогового финансового отчёта и так далее. И в тоже время не учитывается тот факт, что уже в тексте федерального закона от 12 июня 2002 года в действующей редакции (п. 2 ФЗ-67 от 12.06.2002 в ред. ФЗ-93 от 21.07.2005) определено, например, что срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на территории избирательного округа или результатов выборов полномочия окружной избирательной комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). А это значит, что и выборная кампания в течение времени рассмотрения жалоб или заявления продолжается.

Более того, необходимо учитывать, что Конституционный Суд РФ в Постановлении № 8-П от 22 апреля 2013 года признал право граждан и юридических лиц на обжалование в суд итогов голосования и результатов выборов и суды не вправе отказывать в принятии к рассмотрению таких заявлений в защиту избирательных прав, поданных после дня голосования.

Таким образом, о завершении выборной кампании можно говорить только с учётом юридической ответственности, которая предусмотрена за нарушение законодательства о выборах и которая наступает и после дня голосования. Соответственно и выборная кампания может считаться законченной только тогда, когда будет завершено разбирательство жалоб в избирательных комиссиях и вынесены соответствующие решения в судах, куда поступили заявления от участников выборов на нарушения законодательства.

Понятие и содержание выборного права нуждаются, на наш взгляд, в первоочередном исследовании, когда речь идёт о выборах как сложноорганизованной системе.

Следует отметить, что после принятия Конституции РФ 1993 года внимание учёных к вопросам избирательного права заметно усилилось [5]. Тем не менее, актуальность исследования этого феномена не только не исчезла, а, наоборот, в том числе благодаря новым трудам в этой сфере научной деятельности, даже возросла. Прежде всего, это касается необходимости использования нового юридического термина «выборное право» вместо традиционного в данном случае понятия «избирательное право». Суть проблемы в том, что в организации и проведении современных выборов самых различных видов и уровней участвуют не только обладающие избирательными правами граждане, как носители права избирать и права быть избранными, но и очень широкий круг других участников политических отношений, которые для участия в выборах также наделены юридическими правами и обязанностями, но при этом не обладают ни правом избирать, ни правом быть избранными в обычном понимании этих юридических феноменов. Это в частности политические партии, органы государственной власти и органы местного самоуправления, в ряде случаев иностранные граждане и международные организации, которые также в соответствии с действующим законодательством имеют определённые права и обязанности в системе выборных отношений, но их юридические возможности никак не ассоциируются с прямым смысловым содержанием понятия «избирательное право», так как они никого не избирают и непосредственно сами никуда не избираются. При этом наличие у них собственного правового статуса в системе отношений, составляющих содержание выборов, не вызывает никаких сомнений. Совершенно очевидно в такой ситуации, что необходимо ввести в научный и нормотворческий оборот такое понятие, которое бы позволяло охватить все юридические возможности всех участников выборов на всех этапах выборного процесса. Таким понятием и должно стать «выборное право», адекватно отражающее юридическое содержание этого феномена.

Современные представления о выборном праве, как и о праве в целом, не могут быть ограничены указанием на то, что это имеющие специфическое содержание правовые нормы, которые установлены государством. Такое понимание выборного (или по современной терминологии — избирательного) права является слишком узким, поскольку самые важные и основополагающие нормы о выборах содержатся в Конституции Российской Федерации, а она, как известно, принята на Всероссийском референдуме и является юридическим воплощением суверенной воли народа.

В тоже время нельзя забывать, что значительная и более того наибольшая часть конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по выборам, установлены и защищаются государством. Важно и то, что в общем массиве социальных регуляторов в этой сфере самостоятельное место занимают правовые нормы органов местного самоуправления и нормы общественных объединений, в том числе политических партий.

С учётом вышеизложенных положений понятие выборного права можно определить следующим образом: выборное право — это установленные через институты прямой демократии, государством или иными субъектами публичной власти нормы, содержащиеся в законах и других нормативных актах, которые определяют и обеспечивают свободное выражение политической воли граждан в процессе конституирования (формирования) и функционирования официальной легитимной публичной власти, и исполнение которых гарантировано непосредственно или, в конечном счёте, государством и политической волей народа.

Выборное право, как показывает ознакомление с реальной политической практикой, не совпадает с традиционным пониманием избирательного права, прежде всего, по кругу субъектов-участников выборных отношений. Если правом избирать и быть избранными обладают в соответствии с Конституцией РФ только граждане Российской Федерации, то в числе участников (субъектов) выборных отношений можно выделить следующие группы носителей выборного права: 1) нормоучредительные участники выборов, функцией которых является создание нормативно-правовой базы подготовки и проведения выборов; 2) инициаторы поведения выборов. Таковыми являются органы и должностные лица государственной и местной власти, правомочные принимать юридические акты о назначении проведения выборов; 3) организаторы выборов, то есть избирательные комиссии, общественные объединения, в том числе политические партии, и другие органы и должностные лица, создающие надлежащие условия для проведения выборов; 4) голосующие на выборах. Это граждане РФ в статусе избирателей, которые реализуют своё право учредительного или нормотворческого голоса в процессе свободного волеизъявления; 5) баллотирующиеся на выборах, то есть кандидаты в депутаты и кандидаты на любые другие выборные должности в представительных органах власти; 6) иные участники выборных правоотношений.

Принципиально отличается содержание выборного права от привычного понимания содержания избирательного права и по предмету правового регулирования. Действующее в настоящее время законодательство о выборах регулирует не только порядок формирования представительных органов государственной и муниципальной власти, что было характерно для избирательного права на более ранних этапах развития, но и закрепляет права и обязанности исключительно широкого круга участников политической жизни, участвующих в выборах, численность которых в условиях утверждения идеалов правового государства и демократизации российского общества значительно увеличилась. В перспективе предмет выборного права, как макроинститута конституционного права, станет ещё более широким, так как нормы данного института призваны регулировать все общественные отношения, составляющие содержание всех институтов народного голосования, которые представляют собой различные формы прямого волеизъявления участников этих институтов, обладающих правомочиями на осуществление законной публичной власти.

В ином формате должны определяться и объекты выборных отношений. В современной научной юридической литературе речь обычно идёт об объектах избирательных правоотношений, под которыми понимаются поведение людей, а также предметы и явления реальной действительности, взаимодействие которых составляет содержание избирательного процесса и имеет своим результатом создание соответствующего органа представительной публичной власти. Сама же публичная власть, как уже легитимным образом оформленная социальная и волевая энергия граждан, не выступает в качестве объекта избирательного процесса, поскольку действие по её созданию ещё не завершено, она — конечный результат процессуально-правовой деятельности составляющей субстрат избирательного процесса.

В ракурсе предлагаемого нами исследования выборов как единой и целостной системы важно обратить внимание на то, что выборные отношения не могут быть сведены только к избирательным отношениям, поскольку последние есть лишь составная часть выборных отношений, и соответственно в пространстве выборных связей и взаимодействия разнообразных составляющих компонентов процесса формирования представительных органов необходимо выделить тот круг объектов, который свойственен всей системе выборов, как сложному социальному и правовому институту. На основе комплексного анализа законодательства и практики здесь можно указать следующие объекты:1) статус и правила поведения субъектов и участников выборных отношений; 2) деятельность граждан в статусе избирателей и их объединений; 3) органы руководства выборами; 4) оперативные органы обеспечивающие реализацию выборного законодательства; 5) пространственная основа проводимых выборов; 6) порядок формирования (механизм создания) представительных органов публичной власти; 7) хронология проводимых выборных мероприятий; 8) отношения системного взаимодействия субъектов выборного права; 9) коммуникативно — информационные связи выборных отношений; 10) материально-финансовые ресурсы соответствующих выборов; 11) выборное агитационно-пропагандистское пространство; 12) юридическая ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение, несоблюдение и нарушение выборного законодательства. Разумеется, приведённый перечень является лишь условно полным, так как существуют и другие варианты понимания объектов выборного (избирательного) права.

Ещё одно важнейшее отличие выборного права от избирательного права, как права избирателей, заключается в том, что выборное право превосходит избирательное право по объёму правомочий, составляющих содержание юридических возможностей субъектов выборных отношений, как в силу универсальности регулирования возникающих при этом отношений, так и по критерию предметного охвата действий и событий, поскольку выборы, как уже было отмечено, это не только выборы представителей, но и выборная кампания, и выборная инфраструктура, и выборная практика, которые нуждаются в определении их правоположения и непрерывном совершенствовании.

Введение в научный оборот и юридическую практику феномена «выборное право» даёт более широкое и, что особенно важно, более адекватное реальной политической практике представление о дифференцированных в законодательстве юридических возможностях всех участников выборов, в то время как традиционное понимание избирательного права ограничено только представлением о правах и обязанностях граждан в статусе избирателей.

Второй составляющей содержания выборного права являются субъективные выборные права и обязанности участников выборных правоотношений.

Теория, законодательство и практика организации и проведения выборов в последние годы однозначно убеждают в том, что права и обязанности субъектов-участников выборных отношений не только увеличились по объёму, но и стали более эффективными за счёт развития составляющих их внутренних правомочий. Прежде всего, это относится к характеристике правового положения граждан в статусе избирателей. В числе юридических возможностей, составляющих содержание субъективного выборного права граждан, как минимум, необходимо выделить две группы правомочий: а) правомочия по формированию представительных органов публичной власти — структуроучредительные правомочия; б) правомочия по принятию юридически обязательных нормативных актов — нормоучредительные правомочия.

Структуроучредительные правомочия включают в себя: право гражданина избирать представительные органы публичной власти (активное выборное право); право гражданина быть избранным в органы власти (пассивное выборное право); право гражданина выдвигать кандидатуры, в том числе свою собственную, для баллотирования на выборные должности; право гражданина объединяться в группы избирателей для участия в выборах; право гражданина поддерживать кандидатов, выдвинутых для избрания на выборную должность; право гражданина свободно выражать свою политическую волю на всех этапах подготовки и проведения выборов, а также в предусмотренных законом случаях право на досрочный отзыв выборных должностных лиц.

Нормоучредительные правомочия гражданина это: право на выдвижение инициативы по проведению институтов прямой демократии; право лично участвовать в назначенных референдумах и других публичных демократических форумах; право гражданина-участника проводимого института непосредственной демократии свободно обсуждать вопросы, составляющие компетенцию данного института публичной власти; право решающего голоса при принятии решения по обсуждаемому вопросу и некоторые другие.

Не менее важной составляющей частью субъективного выборного права гражданина являются его обязанности на выборах. Действующее законодательство предусматривает обязанность избирателей соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы о выборах, устанавливает личную ответственность за нарушение правил подготовки и проведения выборов, требует добросовестного исполнения других обязанностей в статусе участника выборного процесса.

Исключительно важной особенностью нынешнего состояния субъективного выборного права является то, что нормативно закрепленными юридическими возможностями на выборах обладают не только граждане в статусе избирателей, но и многие другие участники выборов, что прямо определено в действующем законодательстве. Например, политические партии имеют право зарегистрироваться в качестве избирательных объединений, представить и зарегистрировать список кандидатов в депутаты или выдвинуть кандидатов на другие выборные должности, они вправе вести агитацию за своих кандидатов, создавать избирательные фонды и так далее. Вместе с тем закон требует, чтобы они строго соблюдали установленные для участников выборов правила.

Множественность субъектов выборных отношений и разнообразие их правовых статусов объективно обуславливают потребность в современной концепции осмысления всего содержания субъективного выборного права как целостного юридического феномена. Представляется, что принципиально новый характер действующего федерального и регионального законодательства, в соответствии с которым в организации и проведении выборов принимает участие широкий круг субъектов, наделённых для участия в выборах значительными правами и обязанностями, позволяет утверждать, что в настоящее время субъективное выборное право включает в себя:

Во-первых, персонифицированные права и обязанности российских граждан в статусе избирателей на участие в выборах с использованием закреплённых в законах и иных нормативно-правовых актах правомочий, которые они осуществляют в личном качестве;

Во-вторых, коллективные права российских граждан, которые могут быть реализованы только в актах группового волеизъявления политических намерений участников выборов, например, права членов избирательных комиссий, права возникающие при реализации инициативы о проведении референдума;

В-третьих, индивидуальные права участников выборов, не являющихся гражданами Российской Федерации, это в частности права иностранных граждан в статусе международных или иностранных наблюдателей;

В-четвёртых, групповые (или корпоративные) права на выборах общественных объединений, в том числе политических партий, которые в установленном законом порядке действуют как активные участники выборных отношений;

В-пятых, нормативно определённые права органов государственной власти, органов местного самоуправления и других органов публичной власти, которыми они наделены для участия в организации и проведении выборов. Например, право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять контроль за соблюдением избирательного законодательства или её право принимать обязательные для участников выборов решения.

4.                Форма выборовне одинарна. Она многомерна, поскольку сложно организованное и динамичное содержание выборов реализуется с учётом различных требований на разных этапах выборного процесса широким кругом субъектов и участников выборных отношений, что объективно обуславливает необходимость конкретизировать и индивидуализировать средства и способы воздействия этого института на социальную практику.

В сфере социальных связей и отношений выборы есть форма массового участия населения в осуществлении официальной публичной власти. Согласно статьи 3 Конституции РФ свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти всего народа. Эта формула федеральной конституции, закрепляющая демократический характер выборов, как нельзя лучше подчёркивает их социальную значимость и ценность. Вместе с тем следует иметь в виду, что полнота участия избирателей в выборах не может быть автоматически гарантирована только конституционными нормами. Для успешной организации и проведения выборов недостаточно иметь только хорошо разработанный и закреплённый в законе порядок голосования (хотя это и является необходимым условием проведения выборов), а необходимы также базовые социальные, политические и экономические условия. Такие как: а/определённый уровень общей и политической культуры населения; б/ стабильное социально-экономическое и политическое развитие общества; в/ высокая степень доверия избирателей основным политическим силам страны; г/ некоторый минимум материального благосостояния граждан. Только в этом случае можно надеяться, что выборы оправдают своё социальное и политическое предназначение.

В области политических отношений выборы — это форма свободного волеизъявления политических взглядов и намерений граждан — избирателей и других участников выборов, выражающих их отношение к существующей власти и представление о власти будущей, формируемой в ходе проходящих выборов. Апробированным и самым надёжным способом реализации волеизъявления является акт индивидуального голосования носителя права публичной власти, который представляет собой внешнее объективирование внутреннего целенаправленного побудительного мотива голосующего. Голосование — это технологическая ось и крутящий момент всего механизма представительной публичной власти, так как именно в момент его осуществления суверенная воля индивида соединяется с волей других субъектов народного голосования и всеобщей волей народа. Оно всегда представляет собой композиционно комбинированное взаимодействие, с одной стороны, уполномоченных органов (избирательных комиссий, представителей политических партий и т. д.) желающих выявить волю голосующего, а с другой стороны, субъектов публичной власти, обладающих правом решающего голоса и выражающих свои намерения.

В правовом пространстве форма выборов имеет два основных аспекта. Во-первых, она объективирована через выборные институты, представляющие собой однородные комплексы правовых норм, которые уже были рассмотрены выше — это выборная система, выборное право, выборный процесс, выборная инфраструктура, выборная этика и выборная практика. Они образуют организационно-правовую институциональную форму выборов. Во-вторых, в правовой сфере выборы получают своё оформление через систему юридических договоров поручения, назначение которых в том, чтобы формально закрепить результаты волеизъявления участников выборных отношений. Это означает, что народные представители получают свои властные полномочия именно в результате юридического оформления отношений между избирательным корпусом как источником и носителем публичной власти, с одной стороны, и кандидатом на выборную должность в органе публичной власти — с другой. Способом делегирования суверенной воли избирателей конкретному народному представителю выступает индивидуальный акт гражданского голосования, в котором избиратель реализует первичное право учредительного голоса как главное правомочие своего субъективного (выборного) избирательного права. Отношения сторон в данных действиях фиксируются в строгих юридических формах, для чего используются протоколы голосования.

Как видно из сказанного, возникающие на выборах отношения между избирателями и кандидатами в представители публичной власти носят договорный характер, а их значение для практики определяется тем, что они имеют комплексное содержание. По своей социальной сущности договор между избирателями и их представителем — общественно-политический договор, по юридической природе — договор поручения, по целевому назначению — учредительный договор. Он является общественно-политическим, поскольку регулирует общественные отношения, которые представляют собой способ реализации избирателями их политической воли и конституционных гражданских прав и свобод. Как договор поручения отражает и фиксирует доверие избирателей своему представителю в органе власти и тем самым формирует поведение последнего при осуществлении им своих полномочий в представительном органе. Как учредительный этот договор имеет своей целью, во-первых, создание органов народной, в том числе государственной и муниципальной власти, и, во-вторых, обеспечение легитимной основы возникновения и функционирования созданных органов власти. В итоге и сами выборы можно рассматривать как социально-правовой институт созданный на основе системы учредительных договоров по конституированию официальной публичной власти.

 

Литература:

 

1.                Открытое письмо Владимира Путина к российским избирателям //Известия. 2000. 25 февр.
2.                Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2000.
3.                В. Д. Зорькин Конституция новой России: к 15-летию принятия / Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под редакцией В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева — М.: Эксмо.2009.
4.                См.: В. Д. Перевалов, А. А. Югов Выборы и выборное право Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2003. № 1.
5.                См.: Князев С. Д. Российское избирательное право: Учебник. Владивосток: Издательство Дальневосточного государственного университета.2001; Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации. М.: 2009; Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: 2010.