Структура и содержание лоббистского правоотношения

 

«В подавляющем большинстве случаев, — отмечают Толстик В.А. и Трусов Н.А. — целью лоббистской деятельности является не обеспечение торжества общечеловеческих ценностей, а последовательное отстаивание узкокорпоративных (корыстных) интересов» [4, с. 552]. Это действительно так. Но едва ли это является аргументов против легализации лоббирования. Представляется, что обеспечением победы в обществе гуманистических идеалов должно заниматься государство, а не лоббистское сообщество. Как говорится, есть возможности, найдутся и желающие этими возможностями воспользоваться (особенно, если учесть нынешний уровень правового нигилизма российского социума).

Большинство исследователей определяет лоббирование как деятельность лоббистов по продвижению интересов в органах публичной власти. Данное определение может быть представлено в виде следующей схемы: Л → ОВ, где Л — лоббист, а ОВ, соответственно — орган публичной власти.

В современной юридической науке набирает популярность так называемая теория групп интересов, которая утверждает, что общество есть совокупность конкурирующих между собой за доступ к органам власти объединений индивидов и организаций. В данном контексте политика представляет собой арену межгрупповой борьбы, пространство «межфракционных» столкновений и поиска компромисса или, другими словами, место, где интересы различных групп преобразуются в единый общественный интерес, который и отражается или, по крайней мере, должен отражаться в принимаемом государственно-властном решении.

Деятельность групп в политико-правовом процессе является эмпирическим фактом. Дискуссионным является лишь вопрос о том, насколько данная активность совместима с демократическими институтами власти и управления, способствует ли она стабильности системы или является деструктивным фактором.

С точки зрения теории заинтересованных групп процесс лоббирования выглядит следующим образом: ГИ→ Л → ОВ, где ГИ — это группа интересов. Иванов П.А. определяет группу интересов как «организованную в определенной форме группу (или группы) индивидов, объединенных общей стратегической целью и задачами, созданную на определенный срок (до момента достижения или недостижения изначально поставленной цели) или на неопределенный срок (при наличии комплексной цели, которая в ближайшее время не имеет реальной перспективы решения), имеющую структуру с распределенным функционалом и иерархией, действующую с четко выраженным вектором поведения» [1, с. 15]. Отсюда лоббист — это профессиональный посредник между группой интересов и органом власти, представитель интересов данной группы.

Если заменить группу интересов подходящим по смыслу юридическим термином, то получается следующая схема: Р(К) → Л → ОВ, где Р — это работодатель (интересы которого в органе власти представляет штатный сотрудник — GR-менеджер), а К — клиент (интересы которого в органе власти представляет внешний консультант — лоббист). Иногда GR-менеджеров называют внутренними лоббистами.

Так выглядит лоббистская деятельность (субъект-объектное отношение), понимаемая как процесс активного удовлетворения субъектом своих потребностей за счет объекта, или как коммуникация, т. е. процесс передачи информации от субъекта к объекту.

Однако если понимать лоббирование как общественное отношение или взаимодействие (субъект-субъектное отношение), то схема лоббирования будет выглядеть несколько иначе: Р(К) ↔ Л ↔ ОВ. Очевидно, что в процессе продвижения интересов происходит взаимодействие как между работодателем (клиентом) и лоббистом (например, клиент определяет цели и задачи лоббистской деятельности, а лоббист — величину своего вознаграждения), так и между лоббистом и органом власти в лице его представителя (например, лоббист предлагает внести изменения в тот или иной законопроект, а должностное лицо предлагает свой вариант решения обозначенной лоббистом проблемы). Едва ли в ходе лоббистского контакта чиновник ограничивается получением информации, а лоббист ее доведением. Скорее, данный контакт представляет собой поиск вариантов взаимовыгодного сотрудничества.

Еще одним важным моментом является урегулированность лоббистского отношения нормами права, которые устанавливают для сторон определенные права, обязанности и ответственность. Таким образом, мы имеем не просто лоббистское отношение, но лоббистское правоотношение. Как справедливо отмечает Сиротоненко С.П., «в основе возникновения лоббистского правоотношения лежит норма права, которая определяет круг субъектов правоотношения, в ее гипотезе содержится указание на юридический факт, который предусматривает условия возникновения того или иного лоббистского правоотношения; содержанием нормы права, отражаемом в ее диспозиции, является совокупность субъективных прав и юридических обязанностей участников лоббистского правоотношения; в санкции нормы права содержатся благоприятные или неблагоприятные последствия на выполнение или невыполнение требований диспозиции» [3, с. 30].

Далее, поскольку отношения между работодателями и GR-менеджерами, а также между клиентами и лоббистами определенным образом оформлены юридически, то внутри лоббистского правоотношения возникает другое правоотношение (трудовое либо гражданско-правовое): (Р(К) ↔ Л) ↔ ОВ. Представляется, что (Р(К) — Л) в данном схеме можно заменить СД — субъектом давления, поскольку и работодатель (клиент), и лоббист преследуют одинаковые цели, оказывая влияние на орган власти (если не принимать в расчет желание лоббиста получить вознаграждение за труд; впрочем, GR-менеджер получает зарплату, а лоббист редко осуществляет лоббистскую деятельность за условное вознаграждение, т. е. за оплату услуг только в случае успешного завершения лоббистской компании; с другой стороны, GR-менеджер может рассчитывать на премию, а лоббист на «благодарность»). С свою очередь, ОВ целесообразно заменить СВ — субъектом власти (под которым понимается как орган власти в целом, так и его отдельные представители), поскольку мы говорим о межсубъектном взаимодействии. В итоге мы получаем следующую «изящную» схему: СД ↔ СВ.

Создается впечатление, что СД имеет численное превосходство над СВ, однако данное впечатление оказывается верным только в случае, когда давление оказывается на конкретного чиновника. Вместе с тем, даже в этом случае ничто не мешает «охваченному» чиновнику обратиться за помощью к своим коллегам или к экспертам. Однако, принимая в расчет ресурсы, которыми порой обладают организаторы лоббистских кампаний, и зачастую слабую материально-техническую и кадровую оснащенность государственных (муниципальных) структур, постоянную нехватку времени на тщательное изучение активно продавливаемого решения, личную заинтересованность чиновников в лоббируемом интересе и т.д. неравного распределения «мощностей» между СД и СВ едва ли удастся избежать. Восстановление баланса в данном случае возможно только при обеспечении прозрачности процесса принятия государственно-властных решений, когда сдающая позиции власть может быть поддержана общественностью. С другой стороны, именно общественность нередко используется лоббистами для усиления нажима на органы власти. Такая тактика даже получила специальное название — «грассрутс» (от англ. to grass — выгонять на пастбище и roots — местное население). Выход из данной ситуации видится в следующем — создание правовых условий для максимальной подконтрольности и подотчетности субъектов лоббистской деятельности. Также пристальное внимание следует уделить практике «вращающихся дверей» (англ. revolving doors) (осуществление лоббирования бывшими чиновниками) путем введения «периода остывания» (англ. cooling-off period) (периода, в течение которого бывшему чиновнику запрещается заниматься лоббированием), не говоря уже о категорическом запрете всем должностным лицам заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, творческой и научной. Особое внимание следует уделить порядку финансирования избирательных кампаний, а также созданию эффективного механизма обеспечения исполнения соответствующих правовых предписаний (создание независимого органа контроля и надзора за лоббированием).

Итак, лоббистское правоотношение — это урегулированное нормами права взаимодействие между субъектом давления и субъектом власти, направленное на согласование частного и публичного интересов и отражение достигнутого консенсуса в государственно-властном решении, приводящее к возникновению определенных прав, обязанностей и ответственности.

Логично перейти к определению этих самых субъективных прав и юридических обязанностей (содержания лоббистского правоотношения). Пожалуй, именно содержание лоббистского правоотношения в его отличии от содержания лоббистской деятельности представляет наибольшей интерес как с теоретической, так и с практической точек зрения.

По словам Зелепукина Р.В., содержание лоббистской деятельности — это «система средств (приемы, способы, действия заинтересованных лиц), методов (совокупность средств), технологий (комплекс методов)» [2, с. 18-19].

Содержание лоббистского правоотношения — это находящиеся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости и выражающие сущность лоббирования вид и мера возможного, а также вид и мера обязанного поведения субъектов.

Представляется, что лоббист должен иметь следующие права:

1)                 беспрепятственно продвигать частные интересы всеми не запрещенными законом способами;

2)                 доступа в помещения определенных органов власти;

3)                 получения интересующей его информации (не составляющей охраняемой законом тайны);

4)                 участвовать в общественных слушаниях, проводимых органом власти, выступать с предложениями о проведении таких слушаний;

5)                 передавать должностным лицам документы и материалы;

6)                 участвовать в проведении консультаций и экспертиз, выступать с предложениями об оказании таких услуг;

7)                 предварительного ознакомления с проектом документа, затрагивающего интересы его работодателя или клиента;

8)                 обжаловать действия и решения должностных лиц в судебном порядке и т.д.

В тоже время лоббистов следует обязать:

1)                 проходить процедуру регистрации;

2)                 при продвижении интересов соблюдать законодательство РФ;

3)                 соблюдать кодекс поведения (правила деловой и профессиональной этики);

4)                 подавать периодические отчеты о своей деятельности;

5)                 при обращении к должностным лицам сообщать о своем статусе, представляемых интересах (называть клиента или работодателя);

6)                 не передавать третьим лицам документы и материалы, полученные от органов власти;

7)                 не взаимодействовать с родственниками и близкими лицами должностных лиц и т.д.

За нарушение данных обязанностей должна быть установлена достаточно строгая и неотвратимая ответственность (обычно такая ответственность устанавливается в виде штрафа и/или лишения свободы), за мелкие нарушения могут быть предусмотрены меры административного воздействия типа предупреждения (уведомления о необходимости устранения выявленных недостатков), приостановления или прекращения регистрации. При этом расследования по фактам нарушений должны проводиться гласно и оперативно (орган, проводящий расследования, должен располагать достаточными силами и средствами).

Права государственных/муниципальных служащих, с которыми взаимодействуют лоббисты, обычно вытекают из занимаемой ими должности. Такие специфичные права, как право на получение от лоббиста только актуальной и правдивой информации, право на раскрытие лоббистом своего статуса и представляемых интересов, право на независимость и самостоятельность при принятии окончательного решения и т.д. связаны с обязанностями лоббиста или служебным положением чиновника. Определенный интерес представляют обязанности «охваченного» должностного лица:

1)                 взаимодействовать с лоббистом при отсутствии законных оснований для отказа;

2)                 взаимодействовать только с зарегистрированными лоббистами;

3)                 подавать периодические отчеты о контактах с лоббистами;

4)                 при участии в коллегиальном органе сообщать о своей личной заинтересованности;

5)                 не выступать посредником между лоббистом и другим должностным лицом;

6)                 избегать конфликта интересов и т.д.

Как мы видим, лоббистское правоотношение принципиально отличается от лоббистской деятельности. Лоббистскую деятельность можно осуществлять и при отсутствии закона, существование лоббистского правоотношения за пределами правового поля невозможно. Вместе с тем, ценность лоббистского правоотношения заключается в нормативном признании важности для государства и общества этого вида общественных отношений, а также их потенциальных последствий. Как любое сложное социальное явление лоббирование обладает как плюсами, так и минусами. Нивелирование отрицательных и культивирование положительных качеств лоббирования зависит от модели и жесткости правового регулирования лоббистской деятельности, от степени прозрачности процесса принятия государственно-властных решений, от правосознания и правовой культуры субъектов лоббистского правоотношения, и, в не меньшей степени, от дальновидности и политической воли руководства страны.

 

Литература:

 

1.                Иванов П.А. Особенности функционирования групп интересов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: диссертация … кандидата политических наук. — М., 2014. — 225 с.
2.                Зелепукин Р.В. Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики: автореферат диссертации … кандидата юридических наук. — Тамбов, 2013. — 33 с.
3.                Сиротоненко С.П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма (российский и зарубежный опыт): диссертация … кандидата юридических наук. — СПб, 2010. — 214 с.
4.                Толстик В.А., Трусов Н.А. Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права // Юридическая техника. — 2012. — № 6. — С. 551-555.