К вопросу о модельном законе «О государственной тайне»



Обсуждаются вопросы развития и гармонизации национального законодательства государств — членов ОДКБ о государственной тайне.

Ключевые слова: государственная тайна, государственные секреты, национальные законы, модельный закон, ОДКБ.

Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) является региональной международной организацией. Целями Организации являются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов, приоритет в достижении которых государства-члены отдают политическим средствам. Договор о коллективной безопасности, как международное соглашение, зарегистрирован в Секретариате ООН в соответствии со Статьёй 102 Устава ООН. Сегодня членами ОДКБ являются: Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан.

Государства — члены ОДКБ в соответствии с её Уставом принимают меры по развитию договорно-правовой базы, регламентирующей функционирование системы коллективной безопасности, по гармонизации национального законодательства по вопросам обороны, военного строительства и безопасности. Приоритетные задачи и основные направления государственной политики в области обеспечения национальной безопасности определяют концептуальные и доктринальные документы государств. Так, например, обновлённая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации в числе стратегических национальных приоритетов указала оборону страны; государственную и общественную безопасность; стратегическую стабильность и равноправное стратегическое партнерство. [1]

Реализуемая органами власти во взаимодействии с институтами гражданского общества государственная социально-экономическая политика предусматривает развитие оборонно-промышленного комплекса как двигателя модернизации промышленного производства. Для решения задач национальной безопасности в области науки, технологий и образования признано необходимым комплексное развитие научного потенциала, восстановление полного научно-производственного цикла ― от фундаментальных научных исследований до внедрения достижений прикладной науки в производство. Российская Федерация развивает потенциал интеграции и координации, выступает за качественное развитие ОДКБ. Военно-техническое сотрудничество в рамках заключённых межгосударственных соглашений дополняется механизмом военно-экономической кооперации, которая предполагает, в частности, выполнение в формате ОДКБ совместных программ НИОКР, модернизацию вооружений и военной техники.

В современных условиях глобализации одной из основных угроз государственной и общественной безопасности, наносящей ущерб национальным интересам государств, остаётся разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц. В сообщениях СМИ достаточно фактов, свидетельствующих о повышении разведывательной активности зарубежных спецслужб.

Фактором, негативно влияющим на национальную безопасность в области науки, технологий и образования является несанкционированная передача за рубеж конкурентоспособных технологий. Реалии международной обстановки, новые политические и экономические условия актуализируют задачи совершенствования защиты информации. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на коллегии ФСБ России (2016), подчеркнул: «Необходимо поставить надежный заслон на пути к сведениям о закрытой деятельности органов власти, военных объектов, предприятий оборонно-промышленного комплекса, ТЭК, ведущих научных центров». [2]

В конкурентных условиях рыночной экономики обостряются проблемы защиты приоритетной информации в ходе научных исследований и разработок. В рамках оборонно-промышленного комплекса это связано, прежде всего, с необходимостью обеспечения защиты отнесённых к государственной тайне сведений в военной области, в области экономики, науки и техники. В условиях глобализации и зарождения информационного общества перед государствами, заинтересованными в научном, технологическом и производственном развитии, стоит неординарная социально-правовая проблема — как сохранить в тайне от потенциальных противников и конкурентов свои военные и технические секреты, не создавая при этом препятствий обмену идеями, международному научному и культурному сотрудничеству.

Развитие национальных законодательств.

В системе обеспечения национальной и коллективной безопасности государств — членов ОДКБ защита государственной тайны представляется одной из её важнейших составляющих, призванных обеспечить гарантии обороноспособности, а также сохранение приоритета новейших научных и технологических разработок в ряде отраслей экономики. Ещё в 1992 г. государства — участники подписанного в Ташкенте Договора о коллективной безопасности обязались обеспечивать защиту сведений, которые «в соответствии с национальным законодательством Сторон составляют государственную тайну». В рамках ОДКБ заключено Соглашение о взаимном обеспечении сохранности секретной информации (2004).

Правовой основой деятельности государства в сфере оборота государственных секретов является право каждой суверенной страны самостоятельно защищать свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивать законность и правопорядок. Вмешательство законодателя в этой сфере социального регулирования неизбежно, поскольку требуется максимальная правовая определенность не только с точки зрения публичных интересов, но и с точки зрения защиты индивидуальных прав и свобод. Правовое понимание тайны дуалистично. Это одновременно и сведения определенного характера, к которым ограничивается доступ, и механизм их защиты от неправомерного распространения. Вследствие этого регулирование отношений, связанных с тайнами, объективно носит межотраслевой характер и осуществляется нормами разных отраслей права.

Регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением защиты государственной тайны, в государствах — членах ОДКБ имеет свои исторические корни. Эти государства образовались в результате распада СССР, в котором «в целях упорядочения чекистской терминологии и обеспечения единообразного её понимания и употребления всеми работниками органов государственной безопасности» единым понятием «государственные секреты» охватывались «сведения, составляющие государственную, военную и служебную тайну, а также иные сведения по политическим, военным, экономическим, научно-техническим и другим вопросам, специально охраняемые государством в целях предотвращения нанесения противником ущерба безопасности СССР». [3]

Первыми национальными законодательными актами на постсоветском пространстве в обсуждаемой сфере стали принятые в 1993 г. Закон «О защите государственных секретов Республики Казахстан» и Закон «О государственной тайне» в Российской Федерации. Казахстанский закон был нацелен на определение правовых основ защиты государственных секретов, понимая под ними информацию «подконтрольную государству и ограничиваемую специальными перечнями». Этот закон подразделял государственные секреты на три категории: государственная, военная и служебная тайна, фактически легализуя существовавшую ранее в СССР модель секретности. В настоящее время такая модель правового регулирования используется в Кыргызской Республике. [4]

Закон Российской Федерации «О государственной тайне» (действующий сегодня в редакции 1997 г.) изначально был ориентирован на регулирование отношений, возникающих в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности государства. Под государственной тайной в российском законе понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Таким образом, уже в самом определении этого понятия задаются общесистемный признак государственной тайны, непосредственная связь этих сведений с ущербом для безопасности Российской Федерации, а также указывается на наличие конкретных предметных областей, в которых могут образовываться сведения, составляющие государственную тайну, исходя из баланса интересов государства, общества и граждан. Все три ограничительных грифа секретности: «Особой важности», «Совершенно секретно» и «Секретно» российский закон относит исключительно к сведениям, являющимся государственной тайной. Максимальный срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, в Российской Федерации определён в 30 лет. [5]

Первый Закон «О государственных секретах», принятый в Республике Беларусь (1994), определял правовые основы отнесения сведений к государственным секретам, их засекречивания, рассекречивания и защиты, а также регулировал отношения, возникающие при обращении с государственными секретами, в целях обеспечения национальной безопасности. Под государственными секретами понимались сведения, защищаемые государством в целях предотвращения их несанкционированного распространения и создания угрозы национальной безопасности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну Республики Беларусь, определялся как совокупность категорий сведений в области экономики, политики, экологии, оперативно-розыскной деятельности, военной сфере и других жизненно важных сферах деятельности, несанкционированное распространение которых создаёт или может создать угрозу национальной безопасности, а также конституционным правам и свободам граждан, однако сам подобный перечень в тексте первого белорусского закона не приводился. Сроки засекречивания этим законом не устанавливались, но вводился пятилетний срок пересмотра действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию.

Закон Республики Армения «О государственной и служебной тайне» (1996) регулирует взаимоотношения «в связи с причислением к государственной и служебной тайне, рассекречиванием и сохранением сведений определённой области с целью обеспечения безопасности Республики Армения». Таким образом, законодатель объединил в одном законе сферы правового регулирования государственной и служебной тайны. Для государственной тайны законодательно установлен срок засекречивания — до 30 лет; для служебной тайны — до 10 лет. [6]

Ныне действующий в Республике Беларусь Закон «О государственных секретах» (2010) определяет понятие «государственные секреты» (тождественно понятию «сведения, составляющие государственные секреты») как «сведения, отнесённые в установленном порядке к государственным секретам, защищаемые государством в соответствии с настоящим законом и другими актами законодательства Республики Беларусь». Закон в отдельной главе приводит сведения, которые «могут быть либо не могут быть отнесены к государственным секретам», подразделяет государственные секреты на сведения, составляющие государственную тайну, и сведения, составляющие служебную тайну. Для государственных секретов в зависимости от тяжести последствий, которые наступили или могут наступить, размера вреда, который причинён или может быть причинён в результате их разглашения или утраты, законодательством Республики Беларусь установлены следующие степени секретности: для государственной тайны ― «Особой важности» и «Совершенно секретно»; для служебной тайны ― «Секретно». Сроки засекречивания для государственной тайны — до 30 лет; для служебной тайны — до 10 лет. [7]

Принятый в Республике Казахстан на смену ранее действовавшему Закон «О государственных секретах» (1999) определил две категории сведений, относимых к государственным секретам, и установил порядок отнесения таких сведений к государственным секретам Республики Казахстан. Согласно преамбуле этого, действующего и в настоящее время закона, он «определяет правовые основы и единую систему защиты государственных секретов в интересах обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан, регулирует общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственным секретам, их засекречиванием, распоряжением, защитой и рассекречиванием». [8]

Государственные секреты Республики Казахстан в действующем сегодня законодательстве определяются как «защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайны, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нормами международного права». В этой связи необходимо отметить, что уже в самом таком определении категории государственных секретов заложено качественное отличие от традиционно ранее общепринятого подхода.

Использованная законодателем Республики Казахстан трактовка понятия даёт основание полагать, что целями института государственных секретов являются повышение эффективности деятельности государства в рамках геополитической конкуренции, защита прав и интересов субъектов правоотношений, а также обеспечение безопасности государства от угроз, способных возникнуть вследствие разглашения государственных секретов. Степень секретности сведений, составляющих государственные секреты, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который нанесен или может быть нанесен национальной безопасности Республики Казахстан или интересам государственных органов и организаций вследствие распространения указанных сведений. Срок засекречивания сведений, составляющих государственные секреты, не должен превышать 30 лет.

В 2003 г. Межпарламентской Ассамблеей Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) был принят Модельный закон «О государственных секретах». [9] Прототипом для этого Модельного закона СНГ стал упомянутый выше Закон Республики Казахстан «О государственных секретах» (1999), с которым он фактически полностью текстуально совпадает. Модельный закон СНГ, ориентированный на модель государственных секретов и имевший целью, согласно его преамбуле, «определять правовые основы и единую систему защиты государственных секретов» оказался принят уже после появления в национальных государствах своих законов в данной сфере государственного управления.

В 2014 году в Республике Таджикистан принят национальный Закон «О государственных секретах». [10] По заявлениям законодателя в этом новом законе максимально, с учетом особенностей законодательства Республики Таджикистан в области защиты государственных секретов, учтены требования модельного закона Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Следует отметить, что в отличие от Модельного закона СНГ таджикский закон понятие «государственная тайна не использует. Понятие «служебная тайна» в Законе Республики Таджикистан «О государственных секретах» также не определяется; так как оно закреплено в Гражданском кодексе Республики Таджикистан как объект права интеллектуальной собственности (?!).

Фактически новый закон Республики Таджикистан изменил сферу правового регулирования, использует единую правовую категорию «государственные секреты», все три грифа секретности относит только к сведениям, составляющим государственные секреты. Сроки засекречивания конкретных сведений, относимых к государственным секретам Республики Таджикистан, определены в самом законе, при этом для отдельных категорий сведений непосредственно этим законом установлено их постоянное засекречивание. В свете новеллы в законодательстве Таджикской Республики не вполне ясна конституционная коллизия, возникшая в связи с принятием нового закона и признанием утратившими силу ранее существовавших национальных законов «О государственной тайне» и «О перечне сведений, составляющих государственную тайну». Действующая Конституция Республики Таджикистан гласит: «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется законом» (статья 30). Новый же Закон Республики Таджикистан «О государственных секретах» включает специальную главу, носящую название «Сведения, относимые к государственным секретам Республики Таджикистан», а понятие «государственная тайна» в нём не используется(?!).

Хотя регулирование института защиты государственных секретов в законах, действующих сегодня в государствах ‒ членах ОДКБ, в определённой степени сходно, существующие различия этих национальных законов определяются как выбором самого предмета защиты, так и подходами к правовому регулированию. Предельные сроки засекречивания сведений в разных государствах также различаются. Практически ни один национальный закон не содержит критериев определения ущерба от потенциального распространения засекречиваемых сведений. [11]

Заключение.

Поиск наиболее оптимальной модели обеспечения национальной и коллективной безопасности в государствах ОДКБ продолжается. Первая попытка сближения и гармонизации законодательных подходов к защите государственной тайны была предпринята ещё Межпарламентским Комитетом пяти союзнических государств (1999), ставших позже членами ОДКБ. Позже Парламентской Ассамблеей ОДКБ были приняты Рекомендации по сближению законодательства государств — членов ОДКБ по вопросам государственной тайны (2010). [12]

Сближение законодательства о государственной тайне в государствах — членах ОДКБ должно преследовать своей целью упрочение и обеспечение национальной и коллективной безопасности посредством осуществления согласованной политики и совместных мер по защите засекречиваемой информации. Этим вызвано включение в план законотворческой деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ на 2016–2017 гг. разработки проекта Модельного закона «О государственной тайне».

Литература:

1. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
2. Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/events/president/news/49006 (дата обращения: 29.03.2016).
3. Контразведывательный словарь. — М.: ВШКГБ им. Ф. Э. Дзержинского, 1972. Электронный ресурс: http://rufort.info/lib/kontrrazvedyivatelnyiy-slovar-1972/ (дата обращения: 29.03.2016).
4. Закон Кыргызской Республики от 14 апреля 1994 г. № 1476-XII «О защите государственных секретов Кыргызской Республики».
5. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г.№ 5485 «О государственной тайне» (в редакции Федерального закона от 06.10.1997 г. № 131-ФЗ).
6. Закон Республики Армения от 3 декабря 1996 г. № ЗР-94 «О государственной и служебной тайне».
7. Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах».
8. Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-I «О государственных секретах».
9. Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. № 31. С. 230–261.
10. Закон Республики Таджикистан от 26 июля 2014 г. № 1095 «О государственных секретах».
11. Комментарий к Модельному закону МПА СНГ «О государственных секретах» / Вус М. А., Макаров О. С. — СПб.: СПИИРАН, 2015. — 136 с.
12. Глоссарий основных понятий в законодательстве о государственной тайне государств — членов ОДКБ / Бачило И. Л., Вус М. А., Гусев В. С., Макаров О. С. — СПб.: СПИИРАН, 2011. С. 12–19.