Проблемы применения публично-правовых способов восстановления имущественной сферы налогоплательщика



1. Вопросы правового регулирования

Глава 12 Налогового кодекса РФ[1] предусматривает налогово-правовой механизм восстановления имущественных прав налогоплательщика при излишнем изъятии[2] сумм налога. Установив в публичном праве специальные правила о защите имущественных прав налогоплательщика, законодатель исключил возможность применения к соответствующим правоотношениям гражданско-правовых норм о неосновательном обогащении (глава 60 Гражданского кодекса РФ)[3].

Выбор законодателя, очевидно, обусловлен стремлением обеспечить дополнительные гарантии защиты имущественных прав налогоплательщика. Так, при излишней уплате налога налогоплательщик, обратившийся к администратору дохода — в налоговой орган — с заявлением о возврате соответствующих сумм налога, вправе претендовать на возврат указанной суммы вне зависимости от состояния имущественной сферы публичного субъекта. Как следует из п. 27 Порядка учёта Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации[4], возврат излишне изъятых налоговых платежей осуществляется за счёт средств, находящихся на соответствующем счёте управления Федерального казначейства, а при их недостаточности — с учётом необходимости осуществления своевременного возврата — допускается перечисление средств с единых счетов соответствующих бюджетов на счёт органа Федерального казначейства. Осуществление процедур зачёта и возврата в рамках исполнения бюджета по доходам объясняется тем, что при переплате налога правовых оснований присутствия «излишка» в бюджетной системе не имелось.

В альтернативной ситуации — при обращении налогоплательщика с кондикционным иском в суд — применению бы подлежала процедура главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ[5] в части исполнения судебных актов при обращении взыскания на казну. Процесс возврата денежных средств был бы более длительным и трудоёмким, что связано с необходимостью выделить бюджетные ассигнования на соответствующие цели в рамках исполнения бюджета по расходам. Всё потому, что возврат излишне изъятых сумм не подпадает под случай, указанный в ст. 242.2 БК РФ, когда исполнение судебных актов осуществляется за счёт средств, уже предусмотренных на эти цели законом о бюджете. Более того, предусмотренный в указанной статье механизм исполнения судебных актов имеет пробел, ведь неопределённой остаётся ситуация, когда судебный акт не исполняется по истечении установленных законом трёх месяцев. Подобное бесспорно идёт вразрез с защитой имущественных прав частных лиц — налогоплательщиков.

Соответственно, принятое законодателем решение — реализовать процедуры зачёта и возврата излишне уплаченных (взысканных) сумм в рамках исполнения бюджета по доходам — является вполне взвешенным, обеспечивает баланс публичных и частных интересов.

Базовое бюджетно-правовое регулирование процедур зачёта и возврата содержится в ст. 218 БК РФ, раскрывающей, чтό предусматривает собой исполнение бюджета по доходам. Исследователи в области финансового права критикуют данную статью за смешение в ней понятий «исполнение бюджета» и «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» [2].

Исполнение бюджета по доходам — властно-распорядительную деятельность — осуществляют органы исполнительной власти, выступающие в качестве администраторов (главных администраторов) доходов бюджетов. Их ключевая задача — обеспечить поступление запланированных доходов в соответствующий бюджет. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов является не властной, а организационной деятельностью по проведению и учёту операций. Осуществляет её Федеральное казначейство (ст. 215.1 БК РФ).

Применительно к зачёту и возврату излишне изъятых сумм платежей администратор дохода (налоговый орган) принимает — самостоятельно либо на основании заявления налогоплательщика — властное решение о проведении указанных административных процедур. В свою очередь Федеральное казначейство, будучи, по сути, «кассиром», при зачёте осуществляет перераспределение денежных средств между бюджетами бюджетной системы, а при возврате — кассовые выплаты. Вместе с тем, как следует из ст. 218 БК РФ, исполнение бюджета по доходам охватывает операционную деятельность Федерального казначейства, что с точки зрения доктрины представляется неверным.

Среди администраторов доходов бюджетов налоговые органы занимают особое место. Поскольку система и структура налоговых органов централизована (субъекты РФ и муниципальные образования не вправе создавать собственные налоговые органы), в обязанности налоговых органов входит администрирование всех налоговых платежей, предусмотренных налоговым законодательством. Получается, что вне зависимости от того, в бюджет какого уровня бюджетной системы РФ был зачислен платёж, для осуществления возврата либо зачёта достаточно совершения юридически значимых действий структурными подразделениями (инспекциями) Федеральной налоговой службы РФ и органами Федерального казначейства. Такая практика входит в противоречие с закреплённым в ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов, подразумевающим право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Вместе с тем законодатель употребляет формулировку, допускающую установление Бюджетным кодексом РФ изъятий из принципа самостоятельности бюджетов. Однако ограничение, связанное с администрированием всех налоговых платежей, а также кассовым обслуживанием исполнения бюджетов федеральными органами исполнительной власти, не закреплено в БК РФ, хотя и является конституционно обоснованным.

2. Признание налога излишне уплаченным (взысканным)

В этой части возникает проблема распределения рисков непоступления суммы налога в бюджетную систему. Приведём пример. Налогоплательщик предъявил в банк поручение на уплату налога. И, как следует из п. 3 ст. 45 НК РФ, с этого момента обязанность налогоплательщика по уплате налога считается исполненной. Впоследствии выясняется, что сумма налога уплачена с излишком, при этом в бюджетную систему указанная сумма не поступила (например, в связи с ликвидацией банка). Риск непоступления суммы налога в бюджетную систему лежит на публичном субъекте. Следует ли из этого обязанность публичного субъекта вернуть налогоплательщику при подаче им соответствующего заявления излишне уплаченную, но так и не поступившую в бюджетную систему сумму налога?

Телеологическое толкование п. 3 ст. 45 НК РФ наводит на мысль, что законодатель определил момент исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога для недопустимости повторного изъятия у него соответствующей суммы налогового платежа, пусть она и не зачислена на счёт бюджета. Соответственно, можно полагать, что публичный субъект при непоступлении суммы налога в бюджет не имеет права требовать от налогоплательщика повторной уплаты налога, но и не несёт обязанность вернуть излишне уплаченные и не поступившие в бюджетную систему суммы.

В то же время нельзя отождествлять ситуации, когда инициатором изъятия сумм налога выступает налогоплательщик, а когда — налоговый орган. В первом случае излишнее присутствие суммы в бюджете сродни неосновательному обогащению публичного субъекта, а во втором — деликту, ведь налоговый орган необоснованно осуществил односторонне-властное изъятие. В зависимости от этого справедливо было бы дифференцировать ответ на поставленный вопрос. Имеется в виду, что при ошибочной излишней переплате сумм самим налогоплательщиком возврат невозможен, если соответствующие суммы не были зачислены на счёт бюджета, а излишне взысканные налоговым органом суммы налогоплательщик вернуть вправе. Вместе с тем судебной практикой[6] выработан подход о том, что излишне уплаченной (взысканной) суммой налога может считаться лишь сумма, зачисленная на счёт соответствующего бюджета. Получается, что налогоплательщик не имеет возможность вернуть не поступившую в бюджетную систему переплату — вне зависимости от субъекта волеизъявления на изъятия.

В ситуациях, когда излишне изъятая сумма налога поступила в бюджетную систему, налогоплательщик вправе претендовать на возврат указанной суммы при отсутствии недоимок по налогам соответствующего вида. Отказ налогового органа в возврате излишне уплаченной суммы налога может быть обжалован, а удовлетворение жалобы открывает налогоплательщику возможность не только вернуть переплаченные суммы, но и потребовать уплаты процентов на них в размере ставки рефинансирования Центрального банка РФ. А при излишнем взыскании налоговым органом суммы налога уплата процентов предполагается (п. 5 ст. 79 НК РФ).

3. Зачёт излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов как способ восстановления имущественной сферы налогоплательщика. Соотношение процедур зачёта излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и уточнения платежа.

Наряду с возвратом излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов способом восстановления нарушенного положения налогоплательщика выступает зачёт. Принципиально, что зачесть переплату в счёт предстоящих платежей или в счёт погашения недоимки можно исключительно по налогам соответствующего вида. Поэтому излишне уплаченный НДФЛ (федеральный налог) нельзя зачесть в счёт недоимки по налогу на имущество физических лиц (местный налог). При этом возможен зачёт налога, излишне уплаченного на территории одного субъекта РФ, в счёт погашения недоимки по данному виду налога, возникшей на территории другого субъекта РФ. Это так называемый межрегиональный зачёт[7]. Прежнее правовое регулирование ставило возможность зачёта в зависимость от того, доходом какого бюджета явился данный налог, при том что, как следует из статей 50, 56, 61, 61.1–61.5 БК РФ, непосредственной связи между видом налога и уровнем бюджета бюджетной системы не прослеживается.

При отсутствии недоимки налогоплательщик самостоятельно выбирает, в счёт платежей по какому налогу данного вида он хочет осуществить зачёт. А если недоимка по налогам, пеням или штрафам имеется, то зачёт может быть осуществлён и на основании решения налогового органа. Примечательно, что п. 5 ст. 78 НК РФ умалчивает о необходимости направления налогоплательщику требования (ст. 69 НК РФ), хотя зачёт в такой ситуации схож с процедурой принудительного исполнения налоговой обязанности. И, если признать зачёт, осуществляемый по инициативе налогового органа, формой принудительного взыскания, соответствующие нормы ст. 78 НК РФ необходимо рассматривать в системе с положениями главы 8 НК РФ. Подразумевается необходимость направления налоговым органом требования об уплате налога, а также соблюдение срока, в течение которого налоговый орган вправе произвести зачёт — 2 месяца с момента истечения срока, установленного в требовании об уплате налога. В случае пропуска данного срока налоговый орган вправе в течение 6 месяцев разрешить вопрос в судебном порядке (ст. 46 НК РФ). При этом предпочтительной с точки зрения защиты прав частных лиц была бы позиция о том, что налоговый орган для осуществления зачёта располагает не двумя, а шестью месяцами в целом. Ведь если настаивать на двухмесячном сроке, налоговый орган, пропустивший установленный срок, инициировал бы судебный процесс. Судебный акт, вынесенный в пользу налогового органа, подлежал бы исполнению по правилам Федерального закона «Об исполнительном производстве», в то время как бюджетная система уже располагает денежными средствами для погашения недоимки (задолженности). По этой же причине в литературе отмечается нецелесообразность направления налогоплательщику требования об уплате налога. К тому же в Определении № 381-О-П от 8 февраля 2007 г. Конституционный Суд РФ указал, что зачёт в порядке п. 5 ст. 78 НК РФ нельзя квалифицировать в качестве меры принудительного изъятия. Стоит, однако, учитывать и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 57, где Суд высказал обратную позицию, признав рассматриваемый зачёт особой формой принудительного взыскания налога. Стало быть, по мнению Пленума ВАС РФ, на принудительный зачёт распространяются общие положения НК РФ о сроках реализации налоговым органом принудительного взыскания налогов. Пропуск этих сроков исключает возможность зачёта по инициативе налогового органа. Что же касается обязанности направлять требование об уплате налогов для осуществления принудительного зачёта, то, как следует из содержания п. 32 Постановления, такой обязанности у налогового органа не возникает.

Типичны ситуации, когда имеет место зачёт излишне уплаченных (взысканных) сумм в счёт погашения недоимки по налогам, сборам (задолженности по пеням, штрафам) или в счёт предстоящих платежей налогоплательщика — физического лица. Другое дело, если речь идёт об организациях, которые, как следует из положений главы 3 НК РФ, могут выступать в налоговых правоотношениях и как налогоплательщики, и как налоговые агенты. В связи с этим встаёт вопрос о допустимости осуществления зачёта излишне уплаченного налога организацией как налогоплательщиком в счёт налогов, которые предстоят к уплате этой организацией в качестве налогового агента. Важно понимать, статус налогового агента вторичен по отношению к статусу налогоплательщика и средства, удерживаемые налоговым агентом и перечисляемые им в бюджетную систему, являются средствами налогоплательщиков. Соответственно, зачёт переплаты собственных средств организации как налогоплательщика в счёт не удержанных ей как налоговым агентом сумм и не перечисленных на счёт бюджета видится невозможным.

В ситуации ошибочной уплаты налога организация может обратиться к предусмотренной п. 7 ст. 45 НК РФ процедуре уточнения платежа, указав в заявлении подразумеваемый налоговый статус. Помимо направления в налоговый орган заявления об уточнении платежа организация располагает возможностью инициировать совместную с налоговым органом сверку уплаченных налогов. Немаловажно, что при реализации права на уточнение платежа обязанность по уплате налога считается исполненной вмомент фактической уплаты средств в бюджетную систему на основании первоначального платёжного поручения и с этого момента пени на сумму налога не подлежат начислению. В этом смысле процедура уточнения платежа «выигрывает» перед процедурой зачёта. Ведь при зачёте обязанность по уплате налога считается исполненной со дня принятия налоговым органом решения о зачёте. До принятия такого решения — независимо от того, что сумма налога уже значится на счёте бюджета — пени на недоимку (задолженность) подлежат начислению.

При всех положительных сторонах процедуры уточнения есть одно «но». Уточнить основание, тип, принадлежность, налоговый период и (или) налоговый статус можно в рамках конкретного уплаченного налога. Таким образом, к ситуациям, когда налогоплательщик обязан был уплатить один налог, а по факту уплатил другой, процедура уточнения неприменима.

Следовательно, организация-налогоплательщик из вышеприведённой ситуации вправе уточнить платёж, к примеру, в случае, когда она выступает налоговым агентом в силу заключения внешнеэкономического контракта и когда имеет переплату как налогоплательщик по тому же налогу, по которому у неё есть недоимка в статусе налогового агента (таковым может быть НДС).

4. Распространение правил главы 12 НК РФ на случаи излишнего изъятия косвенных налогов

В научной литературе и судебной практике неоднократно ставился вопрос о возможности применения правил статей 78 и 79 НК РФ к переплатам по НДС и акцизам[8].

Первым свою позицию высказал Президиум ВАС РФ в Постановлении от 1 сентября 1998 г. № 2345/98. Поскольку фактическими плательщиками НДС и акцизов являлись другие лица — покупатели, а запрашиваемые средства налогоплательщику не принадлежали, арбитражные суды отказывали в удовлетворении подобных исков по спорам с налоговыми органами.

В 2001 г. свою правовую позицию по проблеме сформулировал и Конституционный Суд РФ [7]. Суд не признал право налогоплательщика на зачёт (возврат) переплаты, мотивируя это тем, что сумма налога включалась в цену товара (работы, услуги) и взималась не с налогоплательщика, то есть не за счёт его прибыли (результатов хозяйственной деятельности), а с покупателей — фактических, а не юридических плательщиков налога.

Когда обозначенная проблема встала перед Конституционным Судом РФ во второй раз [8], Суд пришёл к несколько иному выводу. Так, в рассматриваемом деле налогоплательщику не было однозначно отказано в праве на зачёт (возврат) переплаты, однако совершение указанных процедур было поставлено Судом под условие возврата покупателям излишне уплаченных сумм налога. Вместе с тем подход, выработанный Конституционным Судом РФ, нельзя назвать последовательным. При решении вопроса о возможности взимания НДС в случае неполучения налогоплательщиком оплаты от реализации товаров (работ, услуг) Суд в Определении от 12 мая 2005 г. № 167-О указывает, что НДС, как и другие налоги, должен уплачиваться за счёт собственных средств налогоплательщика и исчисление суммы НДС не обусловлено какими-либо отношениями между хозяйствующими субъектами [6].

Принимая во внимание, что правила статей 78 и 79 НК РФ не содержат изъятий относительно зачёта (возврата) косвенных налогов и всё же в целом положительно оценивая сложившуюся правоприменительную практику, констатируем упущение законодателя в регулировании обозначенного вопроса.

5. Соотношение досудебного и судебного порядков разрешения налоговых споров

В 2013 году в НК РФ были внесены изменения, связанные с установлением обязательного досудебного (административного) порядка урегулирования налоговых споров. В соответствии с п. 2 ст. 138 НК РФ с целью обжалования действий (бездействия), решений должностных лиц налогового органа в первую очередь лицо должно обратиться в вышестоящий налоговый орган. И только если вышестоящий орган не принял решение в установленные сроки либо если с вынесенным решением лицо несогласно, возникает возможность обратиться за защитой в суд в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ (главой 22 КАС РФ).

Процессуальное законодательство, устанавливая строгое правило о необходимости исчерпания всех предусмотренных законом досудебных механизмов урегулирования споров, рассматривает их игнорирование как безусловное основание для отказа принятия судом искового (административного искового) заявления — пп. 2 п. 1 ст. 148 АПК РФ, пп. 1 п. 1 ст. 196 КАС РФ.

Вместе с тем п. 3 ст. 79 НК РФ предполагает относительно автономную возможность для налогоплательщика напрямую обратиться к судебному порядку возврата излишне взысканных налоговым органом сумм. Согласно правилам указанного пункта в течение 1 месяца с момента, когда налогоплательщику стало известно о факте излишнего взыскания с него налога, он вправе обратиться в налоговый орган с заявлением о возврате[9]. На рассогласованность норм НК РФ и неабсолютный характер правила о досудебном урегулировании споров указывает то обстоятельство, что в случае отказа налогового органа в возврате излишне взысканных сумм налогоплательщик и без обжалования данного решения в вышестоящем налоговом органе вправе обратиться в суд.

Этот вывод подкрепляется разъяснениями Пленума ВАС РФ, данными в п. 65 Постановления от 30 июля 2013 г. № 57. Суд указал, что иски налогоплательщиков о возврате сумм налогов (пеней, штрафов) подлежат принятию и рассмотрению, даже если их подаче не предшествовало обращение в вышестоящий налоговый орган, поскольку соответствующие положения НК РФ не содержат специальных требований об обязательной досудебной процедуре.

Что касается ситуаций переплаты сумм налога по ошибке самого налогоплательщика, то, как следует из п. 7 ст. 78 НК РФ, налогоплательщик вправе вернуть соответствующие суммы, обратившись в налоговый орган в течение трёх лет с момента излишней уплаты. При отказе налогового органа в возврате излишне уплаченного платежа налогоплательщик в связи с отсутствием в ст. 78 НК РФ специальных правил об обжаловании располагает возможностью оспорить это решение в административном порядке и далее — в судебном.

С учётом правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Определении от 21 июня 2001 г. № 173-О, предусмотренный трёхлетний срок нельзя назвать пресекательным, поскольку его пропуск не исключает возможности обращения налогоплательщика за защитой в суд. В этом случае, как указал Конституционный Суд РФ, действуют общие правила исчисления срока исковой давности — со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (п. 1 ст. 200 ГК РФ). О чём конкретно должен был знать налогоплательщик: о факте излишней уплаты или о нарушении налоговым органом права на возврат? Ответ на данный вопрос имеет принципиальное значение, ведь от него зависит то, как долго налогоплательщик сможет претендовать на возврат излишне уплаченного платежа в судебном порядке.

1) Принять первый ответ в качестве правильного невозможно, поскольку с момента излишней уплаты исчисляется срок для первоначального обращения налогоплательщика с заявлением о возврате в налоговый орган.

2) Нарушение налоговым орган права налогоплательщика на возврат связано с вынесением налоговым органом отказного решения. И, если принять за точку отчёта срока исковой давности дату вынесения такого решения, то не исключены ситуации, когда возврат излишне уплаченных сумм может продолжаться более 6 лет. Это ситуации, когда налогоплательщик, в последний момент обратившийся в налоговый орган с заявлением о возврате, получает уже за рамками трёхлетнего срока отказ, который им обжалуется в судебном порядке по окончании дополнительного трёхлетнего срока — срока исковой давности. Представляется, что и этот подход не бесспорен.

Литература:

1. Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003.

2. Килинкарова Е. В. Зачет и возврат излишне уплаченных и излишне взысканных налоговых платежей: монография / Е. В. Килинкарова. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 160 с.

3. Кустова М. В. Возврат платежей из бюджетной системы РФ: проблемы согласованного отраслевого регулирования и правоприменения // Очерки финансово-правовой науки современности. М.; Харьков. Право, 2011. — С. 349–369

4. Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелева Н. А. Налоговое право России: Общая часть. М., 2001.

5. Кустова М. В., Шевелева Н. А. Финансовое право: учебное пособие / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. СПб., Питер, 2014.

6. Пепеляев С. Г. НДС — от 169-О к 167-О: новые разъяснения Конституционного Суда // ЭЖ-Юрист. 2005. № 28.

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П.

8. Определение Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 г. № 317-О.

---

[1] Далее по тексту – НК РФ.

[2] В настоящей статье под излишне изъятыми суммами налогов (пеней, штрафов) понимаются излишне уплаченные либо излишне взысканные суммы налогов (пеней, штрафов).

[3] Более того, в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

[4] Порядок утверждён Приказом Министерства финансов РФ от 18 декабря 2013 г. №125н.

[5] Далее по тексту – БК РФ.

[6] К примеру, Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 мая 2012 г. № ВАС-4754/12.

[7] Ст. 78 НК РФ не содержит указаний на возможность осуществления межрегионального зачёта. Правила осуществления межрегионального зачёта определены Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2008 г. № 90н.

[8] Возмещение НДС и акцизов, предусмотренное специальными правилами статей 176, 176.1 и 203 НК РФ, имеет иную правовую природу, нежели процедуры зачёта и возврата главы 12 НК РФ.

[9]Указанный срок не является пресекательным, поскольку за налогоплательщиком сохраняется право на возврат по истечении указанного месяца и в пределах трёх лет с момента, когда налогоплательщик узнал (должен был узнать) о факте излишне взыскания сумм, но уже в судебном порядке.