Проблемы формирования законодательства Республики Крым и г. Севастополь: теоретико-правовой анализ

Больше двух лет Республика Крым и г. Севастополь являются субъектами Российской Федерации, уже закончился переходный период интеграции в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, однако проблемы еще остались, и одной из них является проблема формирования собственной нормативной системы законодательства этих новых российских регионов.

Мы предлагаем рассмотреть обозначенную проблему через призму факторов, оказывающих влияние на формирование крымского и севастопольского законодательства и полагаем,что существует три основные группы факторов:

1. факторы, которые определяют предмет правового регулирования. На наш взгляд, они носят объективный характер, поскольку обусловливаются влиянием экономических, политических, нравственных, демографических, национальных и иных отношений;
2. факторы собственно юридического характера. К ним можно отнести соблюдение правил юридической техники, правильный выбор правовых средств, обеспечивающих соблюдение нормативных предписаний, заимствование опыта правотворческих решений других регионов и т. д.;
3. факторы субъективного порядка. Представляется, что ими могут выступать определенный уровень правосознания крымских и севастопольских правотворческих органов, лоббизм, участие научных работников, экспертов в составлении нормативных правовых актов.

Рассмотрим влияние некоторых факторов на процесс формирования законодательства Республики Крым и г. Севастополь, а также взаимодействие многих факторов, так как применительно к каждой проблемной ситуации можно выявить множество связанных с ней факторов. Это связано с тем, что в процессе принятия соответствующего решения правотворец должен ориентироваться не только на тот фактор, который лежит в основе проблемной ситуации, но и на сопутствующие ему, может быть даже разновекторные.

Велико влияние экономического фактора, который отражает условия и требования реформирования хозяйства этих субъектов. Именно данным фактором обусловлено принятие экономически необходимых законов, связанных прежде всего с перерегистрацией имущества, решением вопроса права собственности, лицензированием отдельных видов деятельности: Закон Республики Крым от 06 ноября 2014 года № 1-ЗРК/2014 «О порядке и условиях приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Республики Крым», Закон Республики Крым от 06 ноября 2014 года № 3-ЗРК/2014 «О государственном регулировании в сфере розничной продажи алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции и об установлении ограничений их реализации на территории Республики Крым», Закон Республики Крым от 31 июля 2014 года № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым», Закон Республики Крым от 25 декабря 2014 года № 51-ЗРК/2014 «О порядке списания имущества Республики Крым». Социальные гарантии бюджетникам и их размер сравнительно других регионов — первый маячок о состоянии интегрированности субъектов, реального соответствия российским стандартам. Пока практически большая часть бремени социальной помощи лежала на федеральной казне, которая должна была обеспечить средствами бюджеты субъектов, из которых производились выплаты пособий, однако обоснованно целесообразностью и нормативно произведение дополнительных мер социальной поддержки, особого порядка их осуществления, выраженных в подобных актах: Закон Республики Крым от 06 ноября 2014 года № 2-ЗРК/2014 «Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в Республике Крым на 2015 год», Закон Республики Крым от 27 ноября 2014 года № 10-ЗРК/2014 «О государственной социальной помощи в Республике Крым». При этом разработка программ, установление сроков осуществления положений соответствующих законов является компетенцией непосредственно исполнительных органов государственной власти субъекта и муниципалитета, не оговариваясь детально в законе.

Особый статус города федерального значения Севастополя выглядит тускло и неравноправно по отношению к Москве и Санкт-Петербургу ввиду огромного разрыва в экономическом развитии данных субъектов, как и Республика Крым, приравненная к ним в некоторых актах относительно торговых и трудовых отношений. Крым и Севастополь сейчас являются дотационными регионами, наряду с Чечней, Алтаем, Дальним Востоком, так как не в состоянии сами себя вывести на общий, средний уровень по отношению к другим территориям. Характерно создание и особого органа — Министерства Российской Федерации по делам Крыма, осуществляющего выработку программ развития (в частности, социального и экономического), что подчёркивает особенный статус региона, стратегическую важность контроля и поддержки его развития. Обусловлено это рядом факторов: необходимостью обеспечить независимость полуострова от ресурсов Украины и потенциальный переход на относительное самообеспечение за счёт сфер специализации и экономических связей с субъектами и центром и создания профицита доверия по отношению к власти у региона, вышедшего из состава другого государства ввиду отсутствия уверенности в продуманности политики взаимодействия центра и периферии и стабильности и др. И потому первоочередной задачей вышеназванного Министерства стало обеспечение интеграции Крыма и Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему, и тем серьёзней встал вопрос формирования нормативно-правовой базы для проведения необходимых мер. Проблема реального соответствия последней требованиям ситуации перестраивания правового режима будет рассмотрена ниже, но 15 июля 2015 года соответствующий орган был упразднен, а его задачи переданы в ведение Министерства экономического развития, что даёт повод говорить о представлении центром процесса интеграции завершенным.

В целом же, необходимость поспешных, но серьезных мер в создании нормативно-правового регулирования не могла не быть причиной отдельных казусов. Одной из серьезных проблем явилось недопущение дискриминации по отношению к крымчанам при формировании органов государственной власти и местного самоуправления, когда знание российского законодательства выступало первым критерием допуска к гражданской службе (что отвечает требованиям государственной доктрины), но при этом претендент должен был быть знаком со спецификой субъекта, муниципалитета. И если в федеральном законодательстве указывается первоочередное право на замещение должности лиц, ранее эти посты занимавшие, то в региональных актах, как то: Законе города Севастополя от 25 июля 2014 года № 50-ЗС «О мировых судьях города Севастополя», Законе города Севастополя 102-ЗС от 30.12.2014 г. «О местном самоуправлении в городе Севастополе» — об этом уже ни слова, что на первых порах было крайне невыгодно для потерявших работу, теперь уже недостаточно квалифицированных служащих, зато было на руку приезжим.

Абсолютное большинство в нормативной базе законодательства регионов занимают именно акты по вопросам социально-экономических и политических, управленческих вопросов (причем работа над достаточно многими серьезными вопросами — здравоохранения, регистрации имущества и др. — ведется по истечении переходного периода, момента наиболее сложного для населения), незначительна доля актов, посвященных природоохране и охране памятников культуры, защите граждан в чрезвычайных ситуациях. Иные отношения (национальные, демографические) практически не затрагиваются, что говорит о непроработанности значительной сферы возможного регулирования. Это объясняется приоритетностью вышеуказанных вопросов в конкретный исторический момент, но не может создавать препятствий для решения других задач правотворчества.

В процессе формирования законодательства субъектов видится обоснованным в пределах, ограниченных спецификой региона и предметом ведения заимствование правотворческого опыта федерального уровня и уровня других субъектов Российской Федерации. Ввиду верифицируемости и работоспособности норм и их формулировок объяснимо и калькирование, и дословное использование конструкций и положений. Однако определённые сложности возникают с отслеживанием допустимости вышеупомянутых и других методов: ввиду необходимости срочного принятия актов возможны ошибки правотворца, как это случилось с изданием Конституции Республики Крым. В части 1 ст. 37 Конституции Республики Крым дословно воспроизводятся положения части 1 ст. 44 Конституции РФ относительно интеллектуальной собственности, что в зависимости от толкования либо противоречит принципу разделения предметов ведения, либо является нормой-балластом, дублирующей действующую. Малозначительными в отношении смысла, но достаточно обосновывающими необходимость принятия законов о поправках выступали ошибки юридической техники (вплоть до изменения окончания слова или нумерации пункта), необходимостью только своего исправления обременяющие правотворческий орган и отвлекающий от более насущных проблем. Количество таких законов едва ли не перевешивает число базовых, текущих.

Первые несколько лет после акта присоединения Республики Крым и Севастополя на законодательных органах субъектов будет лежать дополнительная ответственность тщательной, основательной разработки прежде всего основополагающих нормативных правовых актов. И тем серьёзнее вопрос грамотного подбора подкованных в различных сферах представителей крымчан и севастопольцев. Щекотливостью ситуации были ознаменованы выборы в органы законодательной власти новых субъектов Российской Федерации: будучи малознакомы с особенностями программных целей различных политических партий крымчане массово голосовали за «Единую Россию», которая в сознании уже была неотрывно связана с государственной властью и, соответственно, переходом Крыма к России и многочисленными обещаниями. Характерно партийное представительство в первом созыве Законодательного Собрания: 22 представителя правящей партии против 2 представителей «оппозиции» — ЛДПР. Сходная ситуация прослеживалась и в Крыму (70 «единороссов» против 5 депутатов от ЛДПР). Подобный расклад политических сил сводит на нет проведение мер, не одобряемых «сверху», к которым в первую очередь относится законотворчество. Другой стороной медали явилась перспектива (ввиду переноса выборов) поспешности подбора кандидатов вошедшими в Севастополь партиями и очевидной возможности вхождения во власть поменявших партийную принадлежность депутатов ранее представленных в Севастополе партий, в том числе и от Партии регионов, хотя этот прогноз не оправдался, и лоббирование чуждых федеральной власти интересов было пресечено на корню. Однако не стоит забывать, что и сами новоиспеченные депутаты, вероятно совсем недавно в партии вступившие, могли не иметь навыка работы, свойственного представителям конкретной партии. При этом в парламенты не попали многие лица, ранее занимавшие там должности, а стало быть, и знакомые с основными проблемами регионов. Оба эти фактора также могли и могут влиять на возникновение ошибок правотворческой деятельности ввиду потенциальной некомпетентности спешно набранных членов представительных органов.

По перебоям, периодически возникающим в той или иной сфере, количестве поправок, обоснованных разнопорядковыми причинами, можно судить о недостаточности количества и точности правовых актов, регулирующих нетипичные отношения, и пробелах в праве как результате. Нет сомнений, что процесс интеграции не может быть пущен на самотёк, однако не стоит ждать идеального функционирования механизма по прошествии такого срока. Выявляемые ошибки естественны на данном этапе, и главной задачей потому является их оперативное распознавание, ликвидация и пресечение возможного повтора путем организационно-правовых методов.