Правовой режим земель, предназначенных для комплексного освоения территории



Федеральным законом от 23.06.2014 года № 171-ФЗ и Федеральным законом от 21.07.2014 года № 224-ФЗ были введены в Градостроительный кодекс РФ статьи, посвящённые новым правовым институтам комплексного освоения территорий, освоения территорий с целью строительства жилья экономического класса, комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса. Указанные правовые институты имеют главную цель — создание новых благоприятных районов для проживания населения. Подобный опыт имеется в странах Европы, например, а Англии, где был создан современный, общественный деловой центр Доклэндс в депрессивном районе порта, а также деловой центр Парижа — Дефанс, расположенный в 8 км от Лувра. [1, С. 138] В литературе отмечается, что институт комплексного освоения является одним из самых перспективных, так как он допускает освоение большой пустой территории, в то время, когда точечная застройка в городах практически исчерпала себя; происходит снижение затрат по сравнению с точечной застройкой на 10–15 %, а также повышается спрос покупателей, так как им выгодно приобретать жилье в новом обустроенном районе. На недавно проходившем Международном экономическом форуме в городе Санкт-Петербург также поднимался вопрос реформирования института комплексного освоения. Было отмечено, что в настоящее время только данный правовой институт способен повысить качество проживания посредством создания комфортной среды, вмещающей в себя как рабочие места, так и места для отдыха. В то же время для наиболее полной реализации данной цели указанный правовой институт необходимо реформировать, так как имеется много проблем, в частности связанных с тем, что предоставляемые льготы привлекают недобросовестных застройщиков, которые тормозят процесс создания новых территорий, или же проблемы, связанные с поддержкой добросовестных инвесторов. В данной статье мы проведем разграничение данных договоров, рассмотрим особенности правового режима земель данных территорий, а также обратим внимание на некоторые имеющиеся пробелы, которые не позволяют данным правовым институтам реализовать себя в полной мере.

Указанные три правовых института имеют свои особенности. При комплексном освоении территории инвестор осуществляет обязанности по подготовке документации по планировке территории, образованию земельных участков в ее границах, а также строительство объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Главной целью этого института является обеспечение территории объектами транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, то есть строительство школ, больниц, поликлиник, трубопроводов, линий электропередач, дорог, трамвайных путей и пр. В то же время застройщик может осуществлять строительство жилых объектов в соответствии с допустимыми параметрами документами территориального планирования. Договором может быть предусмотрена обязанность инвестора передать на определенных условиях в государственную или муниципальную собственность объекты инфраструктуры. Комплексное развитие территории может осуществляться не только в отношении пустого земельного участка, но и в отношении уже застроенного, но требующего реновации. Примером тому может служить проект комплексного освоения территории «Адмиралтейская слобода г. Казани», который предусматривал проектирование в условиях исторически сложившегося города. [2, С. 115]

Институт освоения территории с целью строительства жилья экономического класса предполагает строительство одного многоквартирного дома или жилого дома блокированной застройки, в которых все или определенная часть жилых помещений будут относиться к жилью экономического класса, подлежащих продаже лицам, имеющим право на их приобретение по установленной по результатам аукциона цене. Инвестор также обязуется осуществить благоустройство территории, то есть создание тротуаров, посредством асфальтирования или укладки тротуарной плитки, размещение скамеек, фонарей и пр.

Договор комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса включает в себя элементы двух выше рассмотренных договоров. Он предполагает обязанность инвестора по подготовке документации по планировке территории, образование земельных участков в ее границах, создание объектов транспортной, социальной, коммунальной инфраструктуры (заимствовано от договора комплексного освоения территории), а также возведение многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки или объектов индивидуального жилищного строительства, где все или определенная доля помещений относятся к жилью экономического класса, которые должны быть предоставлены по установленной цене лицам, имеющим право на приобретение такого жилья (заимствовано из договора освоения территории с целью строительства жилья экономического класса).

Правовой режим земель территорий, используемых для реализации указанных правовых институтов, устанавливается как нормами земельного, так и градостроительного законодательства. Из логики данных правовых институтов следует, что земельный участок должен относиться к категории земель населенных пунктов. Данный земельный участок должен находиться в публичной собственности.

Порядок предоставления земельного участка в указанных институтах разный. В случае с освоением территории и комплексным освоением территории с целью строительства жилья экономического класса сначала проводится аукцион на право заключения основного договора, а затем, как правило, с победителем или единственным участником такого аукциона заключается как основной договор, так и договор аренды земельного участка уже без проведения торгов (п.13.1 ч.2 ст. 39.6 ЗК РФ, ч.2, ст. 46.5 и ч.2 ст. 46.6 ГрК РФ). И в случае с комплексным освоением территории с целью строительства жилья экономического класса предусматривается образование из данного земельного участка на основании проекта межевания территории новых земельных участков, которые затем предоставляются инвестору в аренду без проведения торгов (п.5, п.7 ч. ст. 46.4 ГрК РФ). Проект межевания территории при его отсутствии готовится застройщиком, который представляет его на утверждение в соответствующий орган власти (в Орловской области это Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области). [3] Затем на основании утвержденного проекта межевания территории инвестор осуществляет образование из земельного участка несколько земельных участков за свой счет (п.5 ч.4 ст. 46.4 ГрК РФ).

Иной порядок приобретения права на земельный участок территории, предназначенной для комплексного освоения. Данный участок предоставляется в аренду по результатам торгов (ч.2 ст. 46.4 ГрК РФ). Заключив договор о комплексном освоении территории, юридическое лицо разрабатывает проект планировки и проект межевания территории, после утверждения которых, оно обязано осуществить образование новых земельных участков из того, который был ему предоставлен по результатам аукциона. [4, С.111] Договор аренды в отношении вновь образованных участков заключается без проведения торгов (п.5 ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

Как видим, первоначальный земельный участок в случаях комплексного освоения территории и комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса подлежит обязательному разделению на несколько земельных участков в соответствии с проектом межевания территории, разрабатываемым инвестором, что влечет за собой предоставление данных земельных участков на праве аренды застройщику без проведения торгов. Проект межевания территории, предназначенной для комплексного освоения, утверждается без проведения публичных слушаний (п.1 ч. 5.1 ст. 46 ГрК РФ).

Земельный участок для комплексного освоения территории предоставляется в аренду на срок от трех до пяти лет (п.4 ч.8 ст. 39.8 ЗК РФ). Пункт 9 ст. 22 ЗК РФ указывает, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, имеет право передавать третьему лицу свои права и обязанности по договору аренды в случае, если договор аренды заключен на срок более пяти лет. Пунктами 9.1 и 9.2 указанной статьи исключения предусмотрены для арендаторов, заключивших договор комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса или договор освоения территории с целью строительства жилья экономического класса. Однако в последнем случае лица должны передать одновременно как права по договору аренды, так и по основному договору, что допускается только в отношении лиц, соответствующих установленным законом критериям (ч.1 ст. 46.8 ГрК РФ) и при наличии письменного согласия органа исполнительной власти, выступавшего в качестве стороны по данному договору. Выходит, что арендатор земельного участка, предназначенного для комплексного освоения территории, не вправе передать свои права и обязанности по этому договору третьим лицам, так как срок его заключения ограничен законом до 5 лет, а исключений для него не предусмотрено. Также можно сделать и следующий вывод: права и обязанности по основному договору могут быть переданы только в случае заключения договора комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса и освоения территории с целью строительства жилья экономического класса.

Обратим внимание на положение ч. 7 ст.46.5 ГрК РФ, где указывается право инвестора передать права и обязанности по договору комплексного освоения территории с целью строительства жилья экономического класса и по договору освоения территории с целью строительства жилья экономического класса. Части 9.1 и 9.2 ст. 22 ЗК РФ закрепляют право арендаторов передать свои права и обязанности по договору аренды вместе с правами и обязанностями по основному договору. Обратим внимание на положения ч. 9.2 ст. 22 ЗК РФ, где говорится, что допускается передача прав и обязанностей лицом, заключившим договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса по договорам аренды земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса. В литературе встречаются упоминания о том, что нередко инвесторы продают свои права в отношении некоторых земельных участков другим инвесторам, которые действуют не согласованно, в частности, они развивают только свои земельные участки, в результате отсутствуют единые пространства для отдыха и прогулок, малые площади озеленения и пр. [5] Однако была высказана и иная позиция по этому вопросу Благовещенским городским судом Амурской области по делу № 2–4969/11, где еще рассматривался вопрос о праве уступки права аренды на вновь образованные земельные участки из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Хотя данного правового института уже нет, так как он был заменен тремя вышеперечисленными, но правовая позиция суда может быть учтена ввиду продолжения действия той нормы права, на которую он ссылается, а именно п. 9 ст. 22 ЗК РФ и ввиду аналогичных целей разделения первоначального земельного участка. Как пояснил суд, раздел участка осуществляется на основании утвержденного проекта межевания территории, целью его разделения является размещение конкретных объектов. Несмотря на это использование земельных участков должно осуществляться совместно, в противном случае становится невозможным комплексное освоение. Следовательно, необходимо сохранение единого подхода и допустима передача прав и обязанностей только в отношении всех вновь образованных земельных участков одному лицу. [6]

Земельные участки, образованные из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, подлежит продаже арендатору, с которым был заключен договор в соответствии с Градостроительным кодексом без проведения торгов. Выкуп земельного участка арендаторами, предоставленного для комплексного освоения с целью строительства жилья экономического класса и освоения с целью строительства жилья экономического класса, осуществляется на общих основаниях, то есть по результатам торгов. Скорее всего такой подход законодателя обусловлен тем, что инвестор в первом случае не может измениться, так как ему не предоставлена возможность передать свои права и обязанности другому лицу, тогда как в двух других случаях инвестор может передать свои права и обязанности по основному договору, а значит и по договору аренды. Хотя формально договор аренды земельного участка в данных случаях заключается без проведения торгов, реально инвесторы проходят отбор на стадии проведения аукциона на право заключения основного договора, победитель которого заключает сразу два договора — основной и договор аренды. Предоставляемая законом возможность изменить инвестора при наличии права приобретения земельного участка в собственность без проведения торгов из государственной или муниципальной собственности позволяла бы обойти процедуру отбора на торгах.

В Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного арбитражного суда от 20 марта 2014 года по делу № А09–5461/2013 указано, что правовой режим земельного участка, предназначенного для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, устанавливается в том числе проектом планировки территории, который разрабатывается инвестором после заключения договора аренды земельного участка, а реализация жилищного строительства допускается только после комплексного освоения территории. [7] Действительно, в отношении современных правовых институтов комплексного освоения территории действует то же самое правило в отношении проекта планировки территории, однако график осуществления мероприятий по освоению территории, строительству и вводу в эксплуатацию иных объектов капитального строительства оговаривается сторонами самостоятельно в дополнительном соглашении к договору. Законом не оговаривается необходимость первоначального освоения территории, посредством строительства и ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры, а потом жилых домов, в связи с чем, на практике встречаются ситуации, когда жильцы уже сданных домов испытывают трудности из-за отсутствия объектов инфраструктуры или их недостаточности.

Существенный риск для инвестора представляет возможность изменение в период действия основного договора генерального плана. Изменения генерального плана могут сделать договор невыгодным для застройщика, так как он не сможет рассчитывать на получение той выгоды, которая предполагалась им при заключении договора. Например, по делу № А-32–14013/2015 судами было установлено, что допустимая площадь для расположения жилых домов снизилась в три раза после внесения изменений в градостроительный план, на основании чего суды первой и апелляционной инстанций признавали право арендатора не уплачивать арендную плату. [8]

В связи со всем вышеизложенным можно говорить о том, что все три рассмотренных правовых института хотя и имеют сходные черты, но в то же самое время имеют и достаточной количество отличий. Правовой режим земель данных территорий различается. Получить полное представление о правовом режиме земель рассмотренных территорий чрезвычайно сложно, так как устанавливается как нормами земельного и градостроительного законодательства, так и градостроительного регламента. Современное законодательство имеет и свои недостатки, которые порождают риски для добросовестных инвесторов. В то же время необходимо данные риски минимизировать, так как данный институт является чрезвычайно затратным для инвестора, но очень выгодным для публичной стороны, так как позволяет решать проблемы огромного масштаба в сфере жилья и создания необходимой инфраструктуры.

Литература:

1. Бабенко С. В. Проблемы и перспективы реализации концепции комплексного освоения территории в крупных городах России.//Журнал правовых и экономических исследований. — 201 г. — № 2. — С. 137–140.
2. Дембич А. А., Закирова Ю. А. Методика комплексного освоения городской терри-тории на примере Адмиралтейской слободы г. Казань.//Известия Казанского госу-дарственного архитектурно-строительного университета. — № 2. — 2015. — С. 114–122.
3. Положение об Управлении градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области. URL: http://orel-region.ru/index.php?head=6&part=73&unit=276&op=6 (Дата обращения:27.06.2016)
4. Леер А. В., Прокофьева Г. И. Порядок и правовое регулирование представления земельного участка под строительство для юридических лиц.//Проблемы совре-менной науки и образования. — № 8(50). — 2016 г. — С. 107–112
5. Р. Русаков Некомплексный подход. URL: file:///C:/Users/User/Downloads/85T105. PDF (Дата обращения: 25.06.2016)
6. Решение Благовещенского городского суда Амурской области по делу № 2–4969/11. URL: http://www.gcourts.ru/case/1266301(Дата обращения: 27.06.2016)
7. Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного арбитражного суда от 20 марта 2014 года по делу № А09–5461/2013 URL: http://sudrf.kodeks.ru/rospravo/document/421027739 (Дата обращения:26.06.2016)
8. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01 марта 2016 года по делу № А32–14013/2015. URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения: 27.06.2016)