Легализация лоббирования как средство борьбы с коррупцией: pro et contra



Согласно подпункту «г» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 гг. [4] Правительству РФ поручалось в срок до 01.03.2015 внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма).

30.06.2014 на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения Минэкономразвития России (по поручению Правительства РФ от 05.05.2014 № ДМ-П17–3229) размещен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» [3]. Согласно данному проекту на должностных лиц предлагается возложить обязанность представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их уполномоченных представителей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, на которых обсуждались вопросы, входящие в его должностные обязанности.

Анализ положений законопроекта показывает, что он не связан с формированием в России политико-правового института лоббизма. Минэкономразвития России использовало «старую схему». Данная схема применялась при введении в Закон о противодействии коррупции [6] статей 8 и 8.1, возложивших на чиновников обязанность представлять сведения о своих доходах и расходах. Эта обязанность не имеет отношения к лоббированию. Вместе с тем, именно денежные средства являются одним из основных средств воздействия, оказываемого лоббистами на должностных лиц органов публичной власти.

Круг субъектов, обязанных представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими чьи-либо интересы, уже, чем категория лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах. Не до конца понятна логика такого решения. Если предполагается, что должность, которую занимает тот или иной служащий, является коррупциогенной, то почему он не должен отчитываться о своих встречах с лоббистами, ведь взятка может быть завуалирована, например, под финансирование какого-либо мероприятия, проводимого органом публичной власти, или избирательной кампании самого служащего, желающего занять выборную должность и нуждающегося в «спонсоре»? Такое финансирование не найдет отражения в подаваемой должностным лицом декларации.

Поскольку о встречах с лоббистами должны отчитываться только должностные лица, поданную ими информацию будет очень сложно проверить. В данном случае необходимо, как минимум, два источника информации: должностное лицо и лоббист (лоббистская организация). В США, например, таких источников три: охваченное должностное лицо, лоббистская организация и лоббист. Информация, поступившая из разных источников, сопоставляется на предмет соответствия. Выявленное несоответствие является основанием для проведения более тщательной проверки.

Лоббирование находится в исключительном ведении частного сектора социального пространства, а нормы, регулирующие поведение чиновников, носят антикоррупционный характер. Поэтому проект, разработанный Минэкономразвития, в случае его принятия станет частью системы антикоррупционного законодательства и не повлияет на легализацию лоббистской деятельности в России.

Вопрос о соотношении лоббирования и коррупции в России является актуальным и дискуссионным. Актуальность его обусловлена действиями высших исполнительных органов власти, которые, начиная с 2008 г., последовательно проводят мысль о необходимости легализации лоббистской деятельности с целью устранения (снижения) коррупционной составляющей процесса принятия административных (управленческих) решений. В свою очередь, дискуссионность данного вопроса связана с неоднозначным пониманием сущности и назначения лоббирования, цели совершения коррупционных правонарушений, а также смешением лоббистской деятельности и коррупциогенным поведением.

Для начала представляется необходимым идентифицировать сличаемые феномены.

Лоббирование может пониматься в двух значениях: фактическом и юридическом. Фактически лоббистская деятельность представляет собой продвижение частных интересов в органах публичной власти, юридически –урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке физических/юридических лиц по оказанию влияния на законодательные/исполнительные органы публичной власти с целью принятия выгодного заказчику (работодателю/клиенту) государственно-властного решения правотворческого/правоприменительного характера.

Согласно закону коррупция — это деяния (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения), направленные против законных интересов общества и государства, совершенные в корыстных целях (получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами), а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Один из наиболее активных критиков Закона о противодействия коррупции, в частности, сформулированной законодателем дефиниции Попов М. Ю. считает, что в данном случае имеет место подмена понятий, в результате чего комплексный подход в определении коррупции уступает место ее правовой оценке как следствия этого социального недуга. Другими словами, вместо общего определения коррупции перечисляются составляющие ее уголовно-наказуемые деяния. Проблема в том, что каждое из таких деяний является одновременно и частью, и целым. Например, дача взятки — это и часть (составляющая) коррупции, и одно из ее проявлений. Кроме того, при глубоком анализе становится очевидной «разнонаправленность» коррупционных деяний, т. е. одни деяния относятся к субъектам, осуществляющим подкуп должностных лиц, другие — к нечистым на руку чиновникам. В контексте продвижения частных интересов в органах публичной власти значение имеет только деятельность взяткодателей. Отсюда следует вывод о некорректности сравнения между собой лоббирования и коррупции. Соответственно, понятие коррупции должно быть конкретизировано. Достичь этого можно посредством сведения коррупции к даче взятки.

Сопоставление лоббирования и подкупа позволяет сделать следующие выводы:

1) субъектами лоббистских и коррупционных отношений являются представители интересов, с одной стороны, и должностные лица, с другой. Разница состоит в том, что лоббист в отличие от взяткодателя, представляет, как правило, чужой интерес (интерес заказчика). Впрочем, он вполне может продвигать и собственный интерес (таких лоббистов называют самозанятыми (работающими на себя) индивидами), так что разграничение лоббистской деятельности и дачи взятки по субъектам не представляется возможным;

2) объектом данных отношений является содержание конкретного государственно-властного решения. Но если лоббирование традиционно ориентировано на правотворческий процесс, то подкуп в основном рассчитан на индивидуальный правоприменительный акт. Однако на практике имеет место и лоббирование правоприменительных органов, так что с точки зрения объекта воздействия граница между лоббированием и подкупом также весьма относительна;

3) с точки зрения содержания правоотношения, лоббирование представляет собой совокупность прав и обязанностей представителя интересов и чиновника. О содержании коррупционных правоотношений не может быть и речи ввиду того, что подкуп запрещен законом под угрозой наказания;

4) лоббист осуществляет свою деятельность на профессиональной основе. Конечно, на практике встречаются профессиональные посредники во взяточничестве и профессиональные взяткодатели, но их профессионализм носит фактический, а не юридический характер, как в случае с представителями интересов, которые регистрируются в установленном порядке и периодически отчитываются о своей деятельности;

5) и та, и другая деятельность урегулированы нормами права, но их правовое опосредование преследует разные цели. В случае с лоббированием законодатель стремится к определению порядка регистрации и отчетности, прав и обязанностей, требований к поведению лоббистов, ответственности за нарушения и др. В случае с подкупом законодатель стремится к уменьшению количества фактов его совершения;

6) основное, по нашему мнению, отличие между лоббированием и подкупом (коррупцией) состоит в методах, которые используются при продвижении интересов. Некоторые исследователи считают, что лоббистскую деятельность от коррупции отличает законность отстаиваемого интереса. Данный аргумент является несостоятельным, поскольку взяткодатель также может продвигать законный интерес. Однако методы, которые он при этом использует, всегда являются незаконными. В противоположность этому лоббирование представляет собой продвижение законных интересов законными способами.

Представляется, что проводимая сегодня в России антикоррупционная политика неверно рассматривает лоббистскую деятельность как средство борьбы с коррупцией.

По этому поводу Васильева С. В. справедливо замечает, что «законодательная политика в сфере регулирования лоббизма неверно связывается с антикоррупционной реформой. Регулирование лоббизма и борьба с коррупцией — различные направления правового регулирования, которые лучше не связывать. Лоббизм для России — не средство, а следствие борьбы с коррупцией» [1, с. 140]. Действительно, лоббирование не порождает коррупцию. Преодоление коррупции — предмет законодательства о политических партиях, выборах, статусе органов власти и государственной службе. И если в рамках этого законодательства не удается решить проблемы коррупции, то в рамках регулирования лоббирования этого сделать тем более не получится.

Вместе с тем, «антикоррупционная политика будет являться неполномерной без правовой институционализации лоббирования» [2, с. 68]. Однако осуществляемое руководством страны «фрагментирование» различных проявлений, форм и методов лоббистской деятельности может привести к значительному увеличению количества нормативных правовых актов, усложнению правовых отношений, которые по своей природе являются лоббистскими, а также к окончательному стиранию грани между лоббированием и коррупцией, что, в конечном счете, неизбежно приведет к тому, что одно и тоже деяние можно будет квалифицировать одновременно и как продвижение частного интереса, и как совершение коррупционного правонарушения.

Складывающаяся ситуация выглядит как попытка законодательного определения «лоббизма» через «коррупцию». Другими словами, нам предлагается формула «все, что не является коррупцией, то — лоббизм» вместо формулы «все, что не является лоббизмом, то — коррупция», негативное содержание вместо позитивного. Получается, что отрицательному явлению власть придает значение большее, чем положительному. Происходит упрощение понятия лоббистской деятельности, обеднение его содержания, сведение его к инструменту противодействия коррупции. Разумеется, коррупция присуща любому государственно-организованному обществу, однако еще более естественным является стремление граждан к учету их интересов при принятии органом публичной власти управленческих решений. Активные в этом отношении граждане, чтобы быть услышанными объединяются в различные группы с целью оказания аккумулированного давления на тот или иной орган публичной власти. И чем больше членов насчитывает группа, тем ощутимее оказываемое ею давление. Но и малая группа способна выступить своего рода катализатором законотворческой активности.

Рассмотрение лоббирования в качестве средства противодействия коррупции является необоснованным и нецелесообразным. Необоснованность такого подхода к правовой институционализации лоббистской деятельности обусловлена как самостоятельной ценностью данного феномена для дальнейшего развития цивилизованного взаимодействия между обществом и государством, так и его очевидным отличием от коррупции. Цель лоббирования состоит в доведении мнения заказчика до сведения должностного лица или органа публичной власти, в профессиональном представительстве интересов, а не в борьбе с коррупционными проявлениями. Нецелесообразность такого способа легализации обусловлена неизбежностью увеличения связанных с лоббированием негативных коннотаций, а также недопустимостью законодательной недооценки роли и значения данного института для построения в России правового государства и гражданского общества.

Единственным оправданием такой позиции законодателя могло бы служить стремление положить начало процессу правовой институционализации лоббистской деятельности в любой возможной форме. Однако тот факт, что в Национальной плане противодействия коррупции на 2016–2017 гг. [5] не содержится положений относительно правового опосредования лоббистских отношений, говорит о том, что законодатель понял свою ошибку и исключил лоббистскую деятельность из разряда средств борьбы с коррупцией.

Литература:

1. Васильева С. В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1. С. 136–148.
2. Зелепукин Р. В. Проблемы регулирования лоббистской деятельности // Юридический мир. 2012. № 2. С. 68–70.
3. Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» // Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/project/16172.html?point=view_project&stage=1&stage_id=5853
4. Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «Об утверждении Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 гг». // СЗ РФ. 14.04.2014. № 15. Ст. 1729.
5. Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы» // СЗ РФ. 04.04.2016. № 14. Ст. 1985.
6. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.