Вопросы введения дисквалификации за нарушение антикоррупционных ограничений и запретов



The introduction of disqualification for violation of anti-corruption restrictions and prohibitions is considered, a general description of the procedural peculiarities of application of this type of administrative liability as well as the preconditions for the introduction of the same in the course of development of legislation on administrative offenses are provided.

Key words: corruption; administrative liability; disciplinary liability; termination of employment; disqualification

Особенностью противодействия коррупции является то, что данное явление неразрывно связано именно с эмоционально-волевой сферой поведения человека в процессе его взаимодействия с другими людьми по поводу материальных или нематериальных благ. Антикоррупционное законодательство поэтому направлено на создание условий, в которых коррупционное взаимодействие будет, в идеале, исключено, но, как минимум, затруднено. Действенность ограничений и запретов [4, 5, 2], направленных на предупреждение коррупционных проявлений и установленных законом от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [6], призвана обеспечить, в том числе, мера дисциплинарной ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия.

Такая мера дисциплинарной ответственности введена Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [3] в отношении государственных гражданских служащих (п. 7 ст. 20), муниципальных служащих (п. 7 ст. 20), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности (п. 14 ст. 21) за нарушение отдельных положений антикоррупционного законодательства Российской Федерации. Обязательность применения такой меры дисциплинарной ответственности предусматривается также в отношении работников органов прокуратуры (п. 4 ст. 3), органов внутренних дел (ст. 4), таможенных органов (ст. 9), военнослужащих (ст. 11), государственных гражданских служащих (п. 7 ст. 18), муниципальных служащих (п. 7 ст. 20) и сотрудников Следственного комитета России (ст. 23).

Данный вид дисциплинарной ответственности за нарушение антикоррупционных ограничений имеет большой профилактический потенциал (естественно, обусловленный качеством правоприменительной практики, которая не всегда созвучно ожиданиям законодателя, населения и экспертного сообщества). Анализируя практику применения данного вида административной ответственности А. В. Кудашкин указал, что расторжение с государственным служащим служебного контракта по инициативе представителя нанимателя не является препятствием к его дальнейшему трудоустройству, что не позволяет решить задачи предотвращению дальнейших правонарушений со стороны уволенного лица [2, С. 68].

В этой связи исследователи [2, 7] указывают на необходимость введения административной ответственности за нарушение ряда антикоррупционных ограничений, предусматривающую дисквалификацию нарушителя, предусмотренную статьей 3.11 КоАП РФ [1], поскольку в соответствии с частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ целью административного наказания является предупреждение правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, решая тем самым вопросы общей и частной превенции. Таким образом применение дисквалификации соответствует целям административного законодательства и является адекватной мерой, позволяющей исключить лицо, нарушившее антикоррупционные запреты, из управления процессами, имеющими значение для общества [Кудашкин, Ростовцева].

Признавая справедливость нареканий к действенности дисциплинарной ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия в плане предупреждения коррупции, представляется, тем не менее, что вопрос о введении дисквалификации нуждается в дополнительном осмыслении с точки зрения, как минимум, встраивания такой меры в систему юридической ответственности. Дело в том, что КоАП РФ не содержит специальных процессуальных форм его реализации помимо того, что в соответствии с частью 2 статьи 32.11 КоАП РФ исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом.

Анализ положений КоАП РФ, устанавливающих особенности исполнения постановлений о назначении административного наказания, показывает, что в отношении дисквалификации не может быть применена отсрочка (1 статьи 31.5 КоАП РФ), рассрочка применяется исключительно в отношении исполнения наказания в виде административного штрафа (ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 31.6 КоАП РФ исполнение постановлений о назначении административных наказаний (за исключением случаев назначения наказаний в виде административного ареста, обязательных работ или административного приостановления деятельности в соответствии с ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ), вступивших в законную силу, может быть приостановлено юрисдикционным органом (судом или должностным лицом, вынесшим постановлении) в случае принесения протеста. В силу того, что расторжение договора с лицом, которому назначено наказание в виде дисквалификации, находится в компетенции работодателя (трудовой договор) или заказчика (гражданско-правовой договор) исполнение будет опосредовано либо нормами трудового законодательства, законодательства о государственной гражданской службе, муниципальной и иных видах службы, либо гражданского права.

Применение дисквалификации предполагает расторжение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в соответствии с пунктом 8 части 1 ст. 83 ТК РФ [8], который предусматривает расторжение договора с работником в случае, если он дисквалифицирован или подвергнут иному административному наказанию, исключающему возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору. Соответственно, увольнение в связи с дисквалификацией с точки зрения трудового законодательства не рассматривается как разновидность дисциплинарной ответственности, что соответствует принципу не применения двойной ответственности.

Тем не менее, если процедура расторжения гражданско-правового договора является более длительной и позволит своевременно учитывать возможность приостановления исполнения, то нормы трудового законодательства и законодательства, регулирующего различные виды служебной деятельности, позволяют привести постановление о дисквалификации практически незамедлительно с момента вступления такого постановления в законную силу. Поэтому возможность приостановления исполнения постановления о дисквалификации в отношении работников и служащих на практике может быть весьма проблематичной.

С учетом того, что форма исполнения постановления о назначении дисквалификации связано с наличием юридического факта (прекращения договора), то строго говоря, по основаниям, предусмотренным ст. 31.7 КоАП РФ, исполнение может быть прекращено исключительно на стадии расторжения соответствующего договора. Каких-либо правил поворота исполнения дисквалификации в случаях, когда договор уже расторгнут, КоАП РФ не предусматривает.

В любом случае, дисквалификация по своей сути (расторжение договора с дисквалифицированным лицом) не отличается от увольнения в связи с утратой доверия, предусмотренного антикоррупционным законодательством, а также по инициативе работодателя в случаях совершения работником противоправных действий. В случае расторжения трудового договора (служебного контракта) постановление о дисквалификации является основанием (необходимым юридическим фактом) для принятия решения работодателем о расторжении трудового договора (служебного контракта), опосредованного либо трудовым законодательством, либо законодательством, устанавливающем особенности службы соответствующего вида.

Принципиальными отличиями дисквалификации от увольнения можно признать то, что, во-первых, постановление о дисквалификации является специальным основанием для расторжения гражданско-правового договора определенного вида (о выполнении работ или оказании услуг), стороной в котором выступает дисквалифицированное лицо, и, во-вторых, последствия дисквалификации следует за правонарушителем подлежат реализации как работодателем, где было допущено правонарушение, так и работодателями на последующих местах работы нарушителя.

Тем не менее, необходимо также учитывать, что в современном российском законодательстве отсутствуют какие-либо ограничения на заключение трудовых или гражданско-правовых договоров с лицами, подвергнутым дисквалификации даже в течение срока, когда лицо считается подвергнутым соответствующему наказанию в соответствии со статьей 4.6 КоАП РФ (со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления), поскольку для этого потребуется внесение изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие условия занятия определенных должностей или исполнения определенных функций, не связанных с трудовыми (служебными) отношениями (например, деятельности в составе коллегиальных органов, которые уполномочены принимать решения направлениях расходования средств, деятельности в качестве эксперта при различных фондах и т. п.)

Таким образом, введение административной ответственности за нарушение антикоррупционных ограничений, предусматривающей дисквалификацию, потребует проработки вопроса о субъектах ответственности, круга полномочий, осуществление которых должно быть исключено для лиц, подвергнутых дисквалификации, а также уточнение формы исполнения постановления о назначении дисквалификации, предусмотренной частью 2 статьи 32.11 КоАП РФ.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. — № 6. — Ст. 636.
2. Кудашкин А. В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 7 (31). — С. 62–69.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 48. — Ст. 6730.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
5. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
6. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. — 2008. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 6228.
7. Ростовцева Ю. В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2012. — № 3. — С. 57–60.
8. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ.- 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.