Особенности научной классификации элементов социальной сферы как объекта правового обеспечения конкуренции в целях совершенствования



В последние годы в Российской Федерации пристальное внимание уделяется правовому обеспечению конкуренции в социальной сфере [1], что связано с решением важнейшей проблемы обеспечения достойного уровня жизни и социальной защищенности российских граждан. Наиболее проблемным сегментом социальной сферы признается социальное обслуживание, так как последствия кризиса в первую очередь негативно отражаются на качестве жизни и уровне социальной защищенности граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в оказании социальных услуг. Однако, на рынке социальных услуг, при высоком их спросе практически полностью отсутствует конкуренция [2, с. 60] вследствие того, что подавляющее большинство организаций социального обслуживания находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (98,8 %), и только незначительное количество (1,2 %) представлено негосударственными организациями [3] В других сегментах социальной сферы так же доминирует государственное присутствие.

В региональных перечнях социально значимых рынков легально определены элементы социальной сферы региона, включающей в себя одиннадцать рынков социально значимых услуг. При этом границы социальной сферы, как объекта правового обеспечения конкуренции, с учетом региональной специфики могут быть расширены за счет выделения приоритетных региональных рынков, но границы рынков социально значимых услуг обуславливают на данном этапе социально-экономического развития региона неизменность ядра социальной сферы.

С научной точки зрения можно критиковать обоснованность включения в обязательный перечень социально значимых региональных рынков тех или иных рынков социально значимых услуг, как элементов социальной сферы региона. Так, например, Е. В. Фахрутдинова полагает, что «содержательным критерием выделения социальной сферы, задающим ее границы, состав и структуру, является ее функциональное назначение в системе национального общественного воспроизводства» [4, с. 17]. В соответствии с данным подходом социальная сфера, как подсистема национального общественного воспроизводства, выполняет особую экономическую функцию — «обеспечивает накопление и расширенное воспроизводство индивидуального человеческого капитала и совокупного человеческого потенциала как специфической формы его материального богатства» [4, с. 17–18]. Учитывая данный функциональный критерий в состав социальной сферы, следовало бы включить: а) образовательные услуги (дошкольного и дополнительного образования детей); б) здравоохранение (медицинские и социальные услуги, услуги детского отдыха и оздоровления, услуги психолого-педагогического сопровождения детей с ограниченными возможностями здоровья); в) услуги в сфере культуры. Образование, здравоохранение, культура и наука, которой, к сожалению, не нашлось места в региональном перечне социально значимых рынков, непосредственно обеспечивают приращение человеческого потенциала общества.

В отличие от вышеперечисленных рынков социально значимых услуг, функции оставшихся в региональном перечне рынков (розничной торговли, услуг ЖКХ, услуг перевозок пассажиров наземным транспортом, услуг связи) ограничены лишь удовлетворением текущих индивидуальных имущественных потребностей граждан. Их второстепенная роль заключается в том, что эти рынки способствуют формированию общих условий воспроизводства человеческого капитала.

Данные соображения справедливы и могут быть учтены при разработке оснований для научной классификации элементов социальной сферы как объекта правового обеспечения конкуренции в целях его совершенствования. Однако, с практической точки зрения значение «Стандарта развития конкуренции в субъектах РФ» для обеспечения конкуренции в социальной сфере, несомненно, велико. «Стандартом» выделены наиболее проблемные региональные социально значимые рынки, на которых предпринимательская деятельность негосударственных организаций, как альтернативных поставщиков социально значимых услуг, может быть объектом государственной и региональной поддержки. При разработке конкретных мероприятий по поддержке негосударственных организаций, представляется, что нужно отдавать предпочтение тем из них, которые непосредственно участвуют в решении социальных проблем населения, обеспечивающей ему достойный уровень и качество жизни.

Следует обратить внимание на то, что уровень конкуренции в социальной сфере неоднороден. Более развита конкуренция в крупных городах, в тех отраслях, где существует устойчивый платежеспособный спрос населения на социально значимые услуги (медицина, образование, культура, ЖКХ, транспорт, связь), а негосударственные поставщики этих услуг не зависят от бюджетных ассигнований. Граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в оказании социальных услуг, как правило, низко платежеспособные или неплатежеспособные. На рынке социальных услуг конкуренция низкая или совсем отсутствует. Данный сегмент рынка социально значимых услуг отражает те аспекты рыночных правоотношений, которые помогают потребителям выйти из трудной жизненной ситуации с наименьшими потерями [5, с. 421–422], и в связи с этим нуждается в особом внимании.

Поддержке развития конкуренции в социальной сфере и прежде всего на рынке социальных услуг уделяется на самом высоком уровне. С 1 января 2015 года, в соответствии с новым федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», стало возможно привлекать негосударственный сектор к выполнению госзаказа в сфере социального обслуживания. К сожалению, Законом декларируется только потенциальная возможность включения в реестр «поставщиков социальных услуг» наряду с государственными организациями негосударственных (коммерческих и некоммерческих) организаций социального обслуживания, в том числе социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, но механизм реального обеспечения их конкурентоспособности, пока не работает.

В целях разгосударствления социальной сферы в декабре 2015 года Президент РФ В. В. Путин в послании к Федеральному собранию предложил установить для некоммерческих организаций, зарекомендовавших себя в качестве безупречных партнеров государства, статус исполнителей общественно полезных услуг, которым будут направляться до 10 процентов средств региональных и муниципальных социальных программ для участия в оказании социальных услуг, финансируемых за счет средств бюджетов. В соответствии с этим предложением в марте 2016 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 1022648–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации — исполнителя общественно полезных услуг».

Законопроектом предложено дополнить ст. 2 закона о некоммерческих организациях понятием некоммерческая организация — исполнитель общественно полезных услуг, под которой понимается социально ориентированная некоммерческая организация, которая на протяжении одного и более года оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества, не являющаяся некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и не имеющая задолженностей по налогам и сборам, иным, предусмотренным законодательством Российской Федерации, обязательным платежам.

В случае соответствия социально ориентированной некоммерческой организации всем перечисленным требованиям, она может быть признана исполнителем общественно полезных услуг и включена в реестр некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг. Новый статус позволит некоммерческой организации претендовать на приоритетное получение мер поддержки, порядок предоставления которых может быть предусмотрен не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В целом, представляется, что установление четких критериев и правил финансовой поддержки некоммерческих организаций, успешно функционирующих в области предоставления социальных услуг населению, является своевременным и верным решением. Экспертами социальный заказ рассматривается как один из наиболее эффективных способов решения государством проблем обеспечения конкуренции в социальной сфере. Совершенно верно отмечается, что «иных — более эффективных — способов регулирования и контроля бюджетных средств», чем создание конкурентной контрактной системы не существует [6, с. 131].

Вместе с тем, законопроект не проясняет — какие именно услуги будут признаны общественно полезными? Отмечается, что порядок признания некоммерческой организации исполнителем общественно полезных услуг, равно как и перечень общественно полезных услуг, должен быть определен Правительством РФ. При этом в законопроекте уточняется, что данный перечень своей основой имеет приоритетные направления, определяемые Президентом РФ. Президент РФ принимает указ, в котором устанавливаются приоритеты (сферы) в которых оказываются услуги, а также закрепляет поручения Правительству РФ разработать перечень конкретных услуг и критерий оценки надлежащего качества их оказания.

Очевидно, что разработчики законопроекта вкладывали в это понятие услуги расширяющие представление о легально определенных на сегодня границах социальной сферы. В ходе Парламентских слушаний по данной проблеме говорилось о необходимости включения в понятие «общественно полезная услуга» дополнительных услуг в социальной сфере (предоставление социальной помощи и социального сопровождения детей, инвалидов, пожилых, лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации; реабилитация и социальная адаптация инвалидов; профилактика социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних). В связи с этим, не понятно будут ли социальные услуги в контексте ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», относиться к общественно полезным услугам? Тогда социальные услуги будут одновременно и «общественно полезными» и «социально значимыми» услугами.

Вместе с тем предлагалось в перечень включить услуги в сфере образования, охраны здоровья, развития физической культуры и массового спорта, оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы [7]. Возникает вопрос — каким образом они будут соотноситься с социально значимыми услугами? Все эти вопросы требуют тщательной проработки.

Следующее, на что следует обратить особое внимание, это — расширение субъектного состава исполнителей общественно полезных услуг. В целях обеспечения конкуренции в социальной сфере необходимо не только вовлекать некоммерческий сектор, но и расширять пределы осуществления предпринимательской деятельности по оказанию социальных (социально значимых, общественно полезных) услуг за счет привлечения коммерческих организаций. На 1 января 2016 года Министерством юстиции РФ зарегистрировано 223 551 некоммерческая организация [8], среди которых по формальным признакам только не более 100 000 могут быть отнесены к социально ориентированным. Бизнес в социальной сфере представлен гораздо шире, чем некоммерческий сектор. По состоянию на 1 июня 2016 года насчитывается 5,6 млн. хозяйствующих субъектов, трудоустраивающих 18 млн. российских граждан. Создание условий для массового привлечение коммерческих организаций в социальную сферу, правовое обеспечение их конкурентной способности на социально значимых рынках, в наибольшей степени будет способствовать повышению уровня социальной защищенности и качества жизни российских граждан.

В связи с необходимостью поиска оптимальных средств поддержки развития конкуренции в социальной сфере, может быть полезен передовой зарубежный опыт. С 31 января 2013 г. в Великобритании в рамках стратегии «Европа-2020» принят закон «О социальных ценностях» [9] (Social Value Act — SVA), являющийся адекватным ответом на социально-экономический кризис. Достоинство закона в том, что вместо сокращения государственного финансирования социальных программ применяется новаторский подход к предоставлению социальных услуг, оценки среднесрочных результатов через призму социальных и экологических последствий. Под социальной ценностью в законе понимаются блага, которые могут быть созданы в дополнение к выгодам непосредственно от самих закупаемых услуг, в первую очередь для соответствующей территории. При этом в рамках исполнения закона должны учитываться только существенные факторы, соответствующие конкретным обстоятельствам.

Применение закона должно осуществляться на предтендерной стадии закупок услуг. Государственные уполномоченные обязаны провести консультации для определения того, что именно является существенным фактором, и при этом как можно точнее формулировать желаемые результаты и виды услуг, выставляемых на тендер. Следует оценить, каким образом закупаемые услуги способны улучшить экономическое, социальное и экологическое состояние соответствующей территории и как процедура закупки услуг гарантирует это улучшение. Необходимо еще до процесса закупок выявить не только менее затратные предложения, но и наиболее эффективные. Примечательно, что закон не применяется к закупкам товаров и работ, а используется при заключении социальных контрактов на государственные закупки услуг, по качеству соответствующих требованиям Евросоюза и по цене не ниже определенных объёмов финансирования.

По оценке сэра Стюарта Этерингтона, исполнительного директора Национального совета по делам общественных организаций: «Этот небольшой закон способен радикально изменить нашу систему государственных услуг. Он дает уполномоченным органам зеленый свет и возможность учитывать при принятии решений о государственных контрактах не только стоимостные, но и социальные факторы» [10].

Вместе с тем с целью повышения конкурентоспособности на рынке социальных услуг как некоммерческих, так и коммерческих организаций в Великобритании легализована особая организационно-правовая форма юридического лица CIC (компания общественных интересов). Достоинством данной организационно-правовой формы является гибкий демократический стиль управления при жестком государственном контроле за использованием прибыли данных организаций, в частности, вне зависимости от того, какие услуги оказывает компания (социальные, социально значимые, социально ориентированные, приоритетные, общественно полезные) 2/3 прибыли должны реинвестироваться в решение социальных проблем, и лишь 1/3 прибыли подлежит распределению между участниками.

Закон «О социальных ценностях», принятый в Великобритании в рамках содействия инициативе Евросоюза «Социальный бизнес» рассматривается в качестве одного из возможных ответов государства на финансовые затруднения. Вместо сокращения финансирования демонстрируется открытость государственных структур для новых подходов к предоставлению социальных услуг и нового видения желаемых результатов: получения за те же средства дополнительных социальных благ; более упрощенное встраивание социальных предприятий (компаний общественных интересов) в систему госзакупок, что делает британский опыт достаточно перспективным.

Таким образом, учет данного опыта правового обеспечения конкурентных преимуществ с целью повышения конкурентоспособности на рынке социально значимых услуг как социально ориентированных некоммерческих, так и коммерческих организаций, может быть востребован и в России.

Литература:

1. Владимир Путин принял участие в форуме ФАС «Неделя конкуренции в России» // Портал «Путин сегодня». URL:http://www.putin-today.ru (дата обращения: 17.07.2016).
2. Барков А. В. Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования. Автореф. дисс. … доктора юрид. наук. М., 2008.
3. План мероприятий («дорожная карта») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013–2018 годы), утвержден приказом Министерства труда социальной защиты Р. Ф. от 30.04. 2014 г. № 282 // СПС Консультант Плюс. Версия: Проф.
4. Фахрутдинова Е. В. Социальная сфера и национальная экономика: теоретические предпосылки формирования приоритетных национальных проектов в социальной сфере // Российское предпринимательство. № 6. 2009.
5. Воловая Е. В., Асмус О. В. Развитие конкуренции на рынке социальных услуг // Вестник Чувашского университета. № 2. 2012.
6. Серова О. А., Архалович О. В. Переход к федеральной контрактной системе в России: централизация закупок и повышение их эффективности // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып.3.
7. Парламентские слушания на тему «Роль социально ориентированных некоммерческих организаций в предоставлении социальных услуг населению». Москва. Совет Федерации Федерального собрания РФ. 21 апреля 2016 г. // Министерство экономического развития РФ. Портал единой автоматизированной информационной системы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. URL: http://nko.economy.gov.ru/PortalNews/Read/2563 (дата обращения: 16.08.2016).
8. Выступление Министра юстиции РФ А. В. Коновалова на «Правительственном часе» в рамках 388-го заседания Совета Федерации 2 марта 2016 г. // Официальный сайт Совета Федерации РФ. URL: http://www.council.gov.ru/events/news/65133/ (дата обращения 16.05.2016).
9. Public Services (Social Value) Act 2012 // URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/enacted (датаобращения 16.07.2016).
10. Законодательство в Великобритании // Портал Новый бизнес. Социальное предпринимательство. URL: http://www.nb-forum.ru/social/low_world/ (дата обращения 17.07.2016).