Роль прокуратуры в механизме государственной власти современной России



Ключевые слова: прокуратура, государственная власть, правоохранительные органы, конституция РФ, надзор, демократическое государство, судебная система, контрольная власть,прокурорский надзор, механизм государства

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, в задачу которой входит осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [3].

Необходимо отметить, что прокуратура Российской Федерации — самостоятельный государственный правовой институт, который не может относиться ни одной из ветвей власти.

В Конституции Российской Федерации нормы о прокуратуре отражены в главе «Судебная власть и прокуратура» однако уже из самого содержания статьи 129 [2] становится ясно, что никакого отношения к судебной власти прокуратура не имеет. Учитывая существование принципа разделения властей, объективно возникает вопрос, какое же место должна занимать прокуратуры в системе трех ветвей власти. Этот повод для дискуссии продолжает оставаться актуальным.

В условиях современного демократического общества прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное место. Имея неопределенный правовой статус, не входя ни в одну ветвь государственной власти, она способствует грамотному функционированию государственных органов традиционных ветвей власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами.

Если рассматривать органы прокуратуры в наши дни, то стоит выделить основную их функцию — выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению, что не содержит антидемократического характера и соответствует высоким стандартам правового государства.

При Петре I произошло создание органов прокуратуры и, в соответствии с Высочайшим Указом от 12 января 1722 года, закрепление их в составе Российской Империи в качестве надзорного органа, осуществляющего свою деятельность в большей степени в отношении действий сената. С течением времени перечень полномочий и основные задачи в деятельности правоохранительного органа расширялись и регламентировались в зависимости от законодательства и указов, надзор осуществляется по сей день от имени государства. [1]

В наше время деятельность органов прокуратуры регламентирует Федеральный закон «О прокуратуре» от 17 января 1992 г., согласно которому, прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений надзора, осуществляющих свою деятельность вне зависимости от других органов государственной власти. [3] При проведении работы, данный орган, основываясь на статье 129 Конституции Российской Федерации, исходит из принципов подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

На основе Федерального закона и Конституции Российской Федерации, одно из основных направлений деятельности прокуратуры — соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Исходя из статьи 2 Конституции Российской Федерации, с помощью органов власти государство обеспечивает и признает права и свободы человека и гражданина. [2] В условиях современного демократического государства, для данной деятельности необходимы органы надзора, таковым является прокуратура, цели которой: обеспечение верховенства закона и его единства, охрана интересов общества и государства, надзор за исполнением закона органами государственной власти и управлениями, органами местного самоуправления и иными органами, негосударственными структурами, и иные направления деятельности, определенные Федеральным законом.

В настоящее время существуют разные точки зрения по этой проблеме. Существенная часть из них придерживается за принадлежность прокуратуры к одной из ветвей власти.

Мнение множества ученых об определении места прокуратуры в системе государственной власти разнится. Н. В. Мельников, судья Конституционного суда Российской Федерации предлагает выделить органы прокуратуры в отдельную ветвь власти(контролирующую), закрепить в Конституции Российской Федерации в ст.ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной. При этом он отмечает, что именно прокуратура должна быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти [9]. Такие ученые, как С. Г. Буянский, Г. И. Боровин и В. Ф. Коток делают подобные выводы, выделяя надзор за соблюдением единства и укрепления законности, исполнением законов в целях обеспечения их главенства и Конституции РФ, как явление уникальное и свойственное только органам прокуратуры РФ, предлагают ввести в Конституцию такую главу, как «Прокурорский надзор».

Придерживающиеся реформаторской идеи специалисты считают, что сама реформа должна быть взвешенной, не должно быть допущено ослабление защиты прав или ущемления государственных интересов [11].

А. Мыцыков напротив, считает, что никакая реформа в системе органов Прокуратуры РФ не должна быть допущена, так как данный орган является консервативным. Речь лишь должна идти о средствах, повышающих результативность надзора. [4]

По мнению Ю. А. Шульженко, включение единственной статьи о прокуратуре в главу, посвященную судебной власти, решение не самое удачное, поскольку органы прокуратуры являются самостоятельной системой и не относятся к судебной власти вовсе [10].

Целесообразно было бы выделить некоторые черты в поддержку данного мнения:

1. В Конституции РФ прокуратуре посвящена отдельная статья, она является конституционным органом. Включение статьи 129 в главу «Судебная власть и прокуратура» еще не является поводом для отнесения прокуратуры к судебной системе. Но необходимо отметить, что конституционную законность обеспечивают только суд и прокуратура.
2. Прокуратура Российской Федерации единственный орган государственной власти, при условиях своего особого правового статуса, который непосредственно реализует волю государства по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.
3. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, прокуратура в РФ — это федеральный конституционный орган с особым статусом. Не являясь частью одной из ветвей власти, прокуратура осуществляет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». С одной стороны, устанавливает и принимает меры по устранению любых нарушений законов, с другой стороны, прокуратура по своему предназначению призвана способствовать взаимодействию разделенных властей, органов, к ним отнесенных, их согласованному функционированию как единой государственной власти.

Ерёмина Н. В. отмечает, что современная прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти, и ее роль заключается в том, что она представляет необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения властей, и является важным элементом системы сдержек и противовесов. Независимость прокуратуры — это необходимое условие для успешного ее функционирования в сфере надзора за исполнением законов. [7]

Есть мнение об отнесении Прокуратуры РФ к законодательной ветви власти [6]. Но по словам профессора В. В. Клочкова, общий надзор осуществлять может лишь законодательная власть, к которой и должны относиться органы надзора. Законодательной же инициативой обладает Федеральное собрание, в соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации.

Также многие ученые относят данный орган к контролирующим органам законодательной власти [5]. Основываясь на ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» главная функция прокуратуры — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Но здесь же на прокуратуру возложены функции осуществления уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако данную деятельность исполняют и правоохранительные органы исполнительной власти. Исходя из сказанного, прокуратуру не стоит относить к контролирующим органам законодательной власти.

Есть правоведы, ученые и профессора, немалая часть которых считает, что прокуратура в качестве органа надзора должна входить в организационные структуры Министерства юстиции, или в судебную систему в роли органа, возбуждающего уголовное преследование и поддерживающего государственное обвинение.

Весомая часть правоведов России утверждают, что прокуратура по своему статусу является особым механизмом по отношению ко всем остальным ветвям власти. Так, профессор А. Д. Бойков считает, что прокуратура является органом государства по надзору за законностью, деятельность свою ведущий в равной степени как по отношению к законодательной, исполнительной, так и к судебной ветви власти [8]. То есть все три ветви власти необходимо дополнить механизмами контроля и сдерживания одной из них. Данную роль в России призваны выполнять органы прокуратуры, устанавливающие и принимающие меры по устранению любых нарушений закона.

Следует обратить внимание, что прокуратура некорректно отнесена к судебной власти по мнению большей части ученых и специалистов, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не свойственны признаки исполнительной власти.

Чайка Юрий Яковлевич, Генеральный прокурор Российской Федерации, отметил положение прокуратуры следующими словами: «Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Бесспорно, что сильное российское государство должно иметь сильную прокуратуру. Для этого она должна развиваться, прежде всего, с учетом исторических ценностей и хода построения правового государства» [13].

Разумеется, мнения по этому вопросу представляют большой интерес и являются актуальными, при условии неопределенного правового статуса Прокуратуры РФ, но к общему знаменателю в данном вопросе прийти практически невозможно.

Стоит отметить, что вышеуказанные варианты определения места Прокуратуры РФ показывают целесообразность проведения исторического анализа условий возникновения, становления и развития прокуратуры в России.

Если проанализировать положения всех Конституций России, можно заметить, что прокуратура никогда не была выделена отдельна, с уверенностью можно сказать, что система органов надзора ни разу не занимала своего соответствующего места, а была привязана к судебной системе. Отнесение прокуратуры к главе 7 действующей Конституции РФ, скорее закономерное явление, чем случайное. По мнению академика, О. Е. Кутафина, Петр I учреждал прокуратуру, как представительный орган прежде всего императорской власти и надзор, исполняемый по отношению к Сенату, осуществлялся от ее имени власти императора [12].

Роль прокуратуры в системе государственной власти нашего государства со временем разнилась. И, не смотря на закрепление прокуратуры в последней статье 7 главы Конституции РФ «Судебная власть», она к ней не относится. Это можно подтвердить, исходя из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. № 1 — ФКЗ в ред. от 04.07.2003 г.; закрепление такого правового статуса лишь исторически сложившийся факт.

Таким образом, законодателю действительно пора определить правовое положение и статус Прокуратуры России вместе с ее местом в системе государственной власти, как органа надзора. При этом, данное необходимое решение должно быть обдуманным и не спонтанным.

Литература:

1. Смоленский М. Б. Прокурорский надзор: учебник под ред. М. Б. Смоленского и И. А. Жильцова. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко»; Академцентр, 2011. — 240
2. Конституция Российской Федерации // Собрание Законодательства РФ. 2014. № 9.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992г. № 2202–1 (с изменениями и дополнениями на 03.07.2016)
4. Мыцыков А. Смысл реформ — повышение эффективности надзора // Законность. — 2007. — № 5. — С.2–6.
5. Мамедов Р. А. Прокуратура в системе правоохранительных органов Российской федерации: Дис …. канд. юрид. наук. М., 1994.
6. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти надзора // Законность. — 1995. — № 4.-С.11.
7. Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat // URL: http://www.dissercat.com/content/mesto-prokuratury-rossiiskoi-federatsii-v-sisteme-–razdeleniya-vlastei-teoretiko-pravovoe-iss#ixzz30HPyYtfy
8. Бойков А. Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990–1996 гг. М., 1997.
9. Мельников В. Н. Прокурорская власть // Государство и право. –2002. — № 2– С.20–27
10. Шульженко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.
11. Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. -2006. — № 8. С.4–6.
12. Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. — М.: Феникс, 1994. — 281 с.
13. СПС «Консультант Плюс», 2016
14. Точиловский В. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. № 9