Апелляционное обжалование по Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации: преимущества новелл



С момента вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прошло уже больше года. Этого периода времени вполне достаточно для того, чтобы подвести промежуточные итоги его действия и провести некоторое сопоставление норм Кодекса административного судопроизводства РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ в части, посвященной стадии апелляционного обжалования решения, принятого судом первой инстанции. Как известно, до вступления в силу 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства РФ, рассмотрение дел, вытекающих из публичных правоотношений осуществлялось по правилам гражданского процесса, а значит и обжалование принятых по первой инстанции решений осуществлялось по тем же правилам. Сравнительный анализ положений данных актов позволит разобраться в том, какие преимущества в рассмотрении дела на стадии апелляционного обжалования дало принятие Кодекса административного судопроизводства РФ. В ходе проведения указанного анализа автор решил остановиться на следующих пяти аспектах:

1. Способ подачи апелляционной жалобы
2. Пределы рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции
3. Полномочия суда по направлению дела на новое рассмотрение
4. Нарушение норм материального права как основание для отмены решения
5. Рассмотрение апелляционных жалоб, поступивших после рассмотрения дела

Первый из указанных аспектов носит скорее организационный характер, но не обратить на него внимания никак нельзя, поскольку в нем некоторым образом находит отражение сущность административного судопроизводства.

В порядке, предусмотренном главой 34 Кодекса административного судопроизводства [4] могут быть обжалованы решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу. Начальной стадией апелляционного производства является подача апелляционной жалобы. Неотъемлемой частью подачи данной апелляционной жалобы является возможность другой стороны с ней ознакомиться, для чего и существует процедура направления апелляционной жалобы другим лицам, участвующим в деле. Кодексом административного судопроизводства определяется обязанность по направлению копии апелляционной жалобы подающим ее лицом другим лицам, участвующим в деле, а наличие или отсутствие такой обязанности напрямую связывается со статусом лица, обращающегося с апелляционной жалобой. Так, в статье 38 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрена обязанность для лиц, обладающих государственными или иными публичными полномочиями, направлять другим лицам, участвующим в деле, копии апелляционной жалобы, апелляционного представления, приложенных к ним документов заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить их передачу иным способом, позволяющим суду убедиться в их получении адресатом. Данное указание появилось в КАС РФ, вероятнее всего, в связи с необходимостью уравновесить то «неравенство», которое существует в полномочиях и возможностях между органом власти и гражданином. Относительно граждан, не обладающих указанными полномочиями, то им предоставляется возможность выбора: направление указанных документов другим участвующим лицам самостоятельно и представление суду доказательств их получения, аналогично с лицами, обладающими государственными или иными публичными полномочиями, или представление суду копий апелляционной жалобы, иных документов в соответствии с числом лиц, участвующих в деле. Тогда дальнейшее направление документов, как было указано выше, является обязанностью суда. Стоит отметить, что такая вариативность действий характерна не только для Кодекса Административного судопроизводства, но и для Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации — ч. 3 ст. 260 АПК РФ [2]: «Лицо, подающее апелляционную жалобу, обязано направить другим лицам, участвующим в деле, копии апелляционной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручить их другим лицам, участвующим в деле, или их представителям лично под расписку», в то же время Гражданском процессуальном кодексе РФ такую альтернативность не найти — ч. 5 ст. 322 ГПК РФ [3] указывает, что: «Апелляционные жалоба, представление и приложенные к ним документы представляются с копиями, число которых соответствует числу лиц, участвующих в деле».

Следующий освещаемый аспект — вопрос о пределах рассмотрения административного дела в суде апелляционной инстанции, занимающий одно из центральных мест при рассмотрении апелляционной жалобы. Статья 308 КАС РФ указывает, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, чем отличается от соответствующего положения ГПК РФ «Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления» — часть 1 ст. 327. 1. В данном случае можно наблюдать один из вариантов проявления активной роли суда в административном судопроизводстве в целом. Необходимость и актуальность подобного подхода можно рассмотреть на следующем простом примере.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 213 КАС, суд принимает решение о признании нормативного акта недействующим, если придет к выводу о:

1) нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) несоблюдении нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) несоответствии оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административный истец мог требовать признать тот или иной НПА недействующим в связи с его несоответствием нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, рассмотрев данное административное дело, мог прийти ко вполне обоснованному выводу, что отсутствуют основания для отмены оспариваемого акта по данному основанию, и отказать в удовлетворении жалобы, не рассмотрев иные обстоятельства по тем или иным причинам. Административный истец, несогласный с решением суда первой инстанции, убежденный в нарушении требований о соответствии НПА нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обращается в суд второй инстанции. И вот в данном случае и будет работать положение о выходе за пределы доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления: суд удовлетворит апелляционную жалобу о признании нормативного акта недействующим даже если акт, пусть и соответствует актам с большей юридической силой, но был, например, принят должностным лицом, не имеющих соответствующих полномочий, или была нарушена процедура его принятия.

Данное положение позволяет в полной мере оценить правомерность действий органов власти и обеспечить реализацию контролирующей функции административной юстиции.

Третий аспект, на который следует обратить внимание, состоит в возможности суда в соответствии с п. 3 ст. 309 КАС РФ по итогам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд принять решение «отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции». Указанные в данном перечне в третьем пункте действия также являются своего рода новеллой. Отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции суд апелляционной инстанции может в следующих случаях:

1) административное дело было рассмотрено судом в незаконном составе

2) административное дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания

3) судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле

Подобные положения не находили своего отражения непосредственно в ГПК РФ, однако Верховный Суд в Постановлении Пленума ВС РФ № 13 в абз. 2 п. 37 [6] указывает: «При наличии указанных нарушений суд апелляционной инстанции в соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации и частью 2 статьи 33 ГПК РФ отменяет постановление суда первой инстанции по основаниям части 3 статьи 330 ГПК РФ и передает дело в суд первой инстанции, к подсудности которого законом отнесено его рассмотрение». Следовательно, в гражданском процессе имеет место прямое применение положений Конституции РФ. В этом смысле подобная норма в КАС РФ в значительной степени упрощает и оптимизирует производство.

Своего рода новинкой в процессуальном законодательстве в частности и в понимании источников материального права в целом, стало и положения статьи 310 КАС, где среди оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке по КАС РФ выделяется такое, как «нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права», которое включает в себя:

‒ неприменение закона, подлежащего применению;

‒ применение закона, не подлежащего применению;

а также третьим пунктом, в отличие от ГПК, КАС закрепляет и достаточно интересное положение о том, что основанием для отмены решения суда первой инстанции будет являться в том числе и неправильное истолкование закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Данная норма дает повод для нового витка дискуссий об актах высших судов как источнике права в РФ.

Наконец, очередной новеллой, которую внес Кодекс административного судопроизводства РФ можно назвать и статью 312 КАС РФ, которая устанавливает порядок рассмотрения апелляционных жалобы, представления, поступивших после рассмотрения административного дела. Нормы данной статьи предусматривает порядок действий в случае, если после рассмотрения административного дела по апелляционной жалобе или апелляционному представлению, поступают иные апелляционные жалобы, представления, по которым был восстановлен срок апелляционного обжалования. При наступлении подобной ситуации суду апелляционной инстанции надлежит осуществить рассмотрение таких апелляционных жалоб, представлений.

В случае, если в результате рассмотрения указанных в части 1 настоящей статьи апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции придет к выводу о незаконности или необоснованности ранее вынесенного апелляционного определения, оно отменяется и выносится новое апелляционное определение. Вместе с тем, Постановление № 36 указывает, что предметом такого рассмотрения выступает решение суда первой инстанции, а не ранее вынесенное апелляционное определение. Соответственно, при рассмотрении апелляционных жалобы, представления, поступивших после рассмотрения административного дела, суд апелляционной инстанции по факту проводит повторную проверку решения суда первой инстанции. В случае, если суд апелляционной инстанции при повторной проверке решения суда первой инстанции придет к выводу, что апелляционная жалоба (представление) не подлежит удовлетворению, в резолютивной части апелляционного определения указывается на оставление апелляционной жалобы (представления) без удовлетворения; указания на оставление без изменения ранее вынесенных судебных актов по административному делу в резолютивной части не требуется. Вместе с тем, анализируемая практика дает возможность полагать, что суды не до конца адаптировались к применению данных норм. Так, в Апелляционном определении по делу № № 33а-4662/2016 [1] судья в мотивировочной части указывает, что «…При этом предметом проверки суда апелляционной инстанции являются и решение суда первой инстанции от 01 сентября 2016 года, и апелляционное определение от 14 сентября 2016 года».., а в резолютивной части — «Решение Увинского районного суда Удмуртской Республики от 01 сентября 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда УР от 14 сентября 2016 года оставить без изменения», аналогичные фразы и указания содержатся и в ряде других апелляционных определениях судов по всей стране [5].

Таким образом, мы можем видеть определенную эволюцию как юридической техники, так и применения различных институтов процессуального права на стадии апелляционного производства в Кодексе административного судопроизводства РФ. Положения КАС РФ в значительной степени усовершенствовали судебный процесс по отдельным категориям дел, существенно повысив его эффективность и облегчив его понимание для граждан. Стоит также отметить и то, что данная процессуальная регламентация стадии апелляционного производства в значительной степени отвечает целям и задачам административной юстиции, позволяет эффективнее разрешать споры по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Литература:

1. Апелляционное определение по делу № 33а-4662/2016 [https://rospravosudie.com] — URL: https://rospravosudie.com/court-verxovnyj-sud-udmurtskoj-respubliki-udmurtskaya-respublika-s/act-534931435/
2. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 N 95-ФЗ
3. (ред. от 19.12.2016) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
4. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
5. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс] / «Компания Консультант Плюс».
6. Определение № 33а — 1595/2016 от 7.10. 2016 [https://rospravosudie.com] — URL: https://rospravosudie.com/court-verxovnyj-sud-kabardino-balkarskoj-respubliki-kabardino-balkarskaya-respublika-s/act-535317134/"
7. О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции»: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 N 13 // «Бюллетень Верховного Суда РФ». — 2012. — сентябрь. — N 9