Понятие и виды конституционных дефектов



В статье анализируются конституционные дефекты — такие недостатки правового регулирования, толкования и применения нормативных правовых актов, которые приводят к нарушению или угрозе нарушения конституционных принципов и ценностей. К категории конституционных дефектов автор относит: деформацию конституционных ценностей; произвольный характер правового регулирования; конституционные коллизии; пробелы и отсутствие правовой определенности, имеющие негативное конституционное значение; конституционные дефекты (пороки) формы акта, процедуры его принятия, компетенции органа, принявшего акт.

Ключевые слова: конституционный дефект, конституционная коллизия, пробел в праве, неопределенность правового регулирования, конституционные принципы, конституционные ценности

Признание за Конституцией основополагающей роли в системе российского права, ее верховенства и высшей юридической силы требует не только формального соответствия нормативных правовых актов конституционным предписаниям, но и реального воплощения в жизнь конституционных принципов и идей. Отклонение от заложенных в конституции нормативных моделей создает угрозу конституционному правопорядку, искажает конституционные ценности, нарушает конституционно защищаемые публичные интересы государства. Такое «отклоняющееся» от конституционной нормы правовое регулирование можно назвать дефектным, а сами случаи нарушения конституции нормативными правовыми актами — конституционными дефектами.

В науке конституционного права вопросам конституционной дефектологии уделяется гораздо меньше внимания, чем должно уделяться таким явлениям, которые оказывают существенное негативное воздействие на конституционный правопорядок. Тем не менее, определенная система дефектов в конституционном праве предложена С. А. Авакьяном, который выделяет: 1) дефекты конституционно-правовых идей, 2) дефекты модели и разработки акта, к которым автор относит дефекты сознательного отказа от конституционно-правового регулирования какой-то материи, абстрактного формулирования идеи или нормы, необоснованного выбора формы акта для регулирования общественных отношений, расширения регулирования в законе, несопровождения появившейся нормы другими необходимыми нормами, установления другим законом иного варианта реализации нормы, нарушения логики конституционно-правового регулирования, дефекты юридической техники, и 3) дефекты правоприменения [1, с. 16–33].

Соглашаясь в целом с подобной системой, полагаем необходимым уточнить, что мы связываем дефекты с правовым регулированием, поэтому дефекты правопонимания, дефекты и коллизии конституционных идей не будем относить к категории конституционных дефектов. Опираясь на идею о том, что нормативные акты должны соответствовать Конституции по ряду критериев, сформулированных в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 74, 86, 90, 99, 104), полагаем, что конституционные дефекты возникают в результате нарушения таких критериев. Таким образом, к категории конституционных дефектов относятся: деформация конституционных ценностей; произвольный характер правового регулирования; конституционные коллизии; пробелы и отсутствие правовой определенности, имеющие негативное конституционное значение; конституционные дефекты (пороки) формы акта, процедуры его принятия, компетенции органа, принявшего акт.

Действующее правовое регулирование должно адекватно отражать конституционные ценности и принципы, воплощать конституционные цели, обеспечивая необходимый баланс частных и публичных интересов. Нарушение данного требования ведет к деформации конституционных ценностей, представляющей такое искажение в текущем законодательстве основополагающих конституционных принципов, которое ведет к выхолащиванию их сути, смысла и содержания. В ряде своих постановлений Конституционный Суд РФ указывал на то, что федеральный законодатель не вправе допускать, например, искажения конституционных принципов и норм, устанавливающих основы правового положения граждан [2], конституционных принципов избирательного права [3]. Между тем деформация конституционных ценностей представляет собой не единичный случай нарушения конституционного принципа, а системную проблему, вытекающую из целенаправленной политики государства по «своеобразному» пониманию и внедрению в жизнь конституционного принципа. К сожалению, в Российской Федерации все чаще в научных публикациях упоминаются принципы (ценности) демократии, народовластия [4, с. 3], самостоятельности местного самоуправления [5, с. 47], сменяемости власти [6, с. 90, 93], политического плюрализма как реализуемые в искаженном, деформированном виде.

Нарушение обоснованности правового регулирования влечет за собой такой конституционный дефект, как произвольное правового регулирование. Критерий обоснованности правового регулирования требует от правотворческих органов выбора таких средств и способов правового воздействия на общественные отношения, которые бы учитывали особенности складывающихся в обществе социальных, экономических и политических отношений, закономерности и тенденции развития общества, государства и права на современном этапе развития. В этом смысле правовое регулирование не должно быть произвольным, должно основываться на необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов, конституционно значимых ценностей, сочетать там, где это необходимо, общие и дифференцированные подходы. Новое правовое регулирование должно основываться на уже сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового регулирования, общих принципах соответствующих отраслей права, делении права на частное и публичное. Выбор метода правового регулирования должен основываться на отраслевой специфике норм права.

Так, например, давая оценку конституционности положений Гражданского кодекса РФ в деле «о гонораре успеха адвоката», Конституционный Суд РФ во многом опирался как раз на критерий обоснованности правового регулирования, указав, что осуществляя регулирование оказания юридической помощи, законодатель «не может действовать произвольно», «он должен применять адекватные специфическому характеру отношений способы и методы правового воздействия». «Законодательное регулирование общественных отношений по оказанию юридической помощи должно осуществляться с соблюдением надлежащего баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как гарантирование квалифицированной и доступной (в том числе в ряде случаев — бесплатной) юридической помощи, самостоятельность и независимость судебной власти и свобода договорного определения прав и обязанностей сторон в рамках гражданско-правовых отношений по оказанию юридической помощи, включая возможность установления справедливого размера ее оплаты. Это предполагает обеспечение законодателем разумного баланса диспозитивного и императивного методов правового воздействия в данной сфере, сочетания частных и публичных интересов, адекватного их юридической природе. Достижение названной цели правового регулирования общественных отношений должно, однако, осуществляться с учетом условий конкретного этапа развития российской государственности, состояния ее правовой и судебной систем» [7].

«Одной из разновидностей безусловно конституционно значимых дефектов (независимо от их отраслевой принадлежности), — пишет Н. С. Бондарь, являются те дефекты правового регулирования, возникновение которых было связано не с законодательными ошибками, а с правовой политикой и ее реализацией на государственном уровне на определенном этапе развития нашей государственности» [8, с. 314–315]. По мнению В. В. Лазарева «нормы могут основываться на ошибочных прогнозах общественно-политического развития и по прошествии какого-то времени обнаруживается, что следовало бы регулировать конституционные отношения иначе, чем это сделано». Подобный дефект «означает неверную оценку объективно существующих условий и проявление на этой основе не той законодательной воли, какую следовало бы отразить в нормативных актах» [9, с. 53–54].

Конституционные коллизии являются самым распространенным видом конституционных дефектов. Они возникают, во-первых, в результате формального расхождения правовых предписаний с нормами Конституции, а, во-вторых, в результате рассогласованности отраслевого правового регулирования. «Противоречивость (антиномия) норм всегда была и остается одной из наиболее серьезных и агрессивных деформаций системы права, ибо покушается на ведущее, основное свойство права — быть системным гармоничным социальным регулятором общественных отношений» [10, с. 91]. Понятие конституционной коллизии, по нашему мнению, в целом выводимо из понятия юридической коллизии как расхождения, противоречия либо между нормами права, либо между нормами права и актами толкования (правоприменения). При этом, по мнению Н. С. Бондаря, конституционные коллизии имеют собственные качественные особенности: «во-первых, конституционные коллизии предполагают наличие таких изъянов, недостатков, противоречий в правовом регулировании, которые проявляют себя в сопоставлении (сравнительной оценке) с требованиями Конституции РФ, конституционными принципами и ценностями»; во-вторых, данные коллизии «должны затрагивать конституционные права и свободы граждан» [11, с. 329]. По нашему мнению, юридическая коллизия может вести также к нарушению конституционно защищаемых публичных интересов и в результате этого приобретать значение конституционной коллизии. Кроме этого, для конституционных коллизий характерна еще одна черта — они влекут за собой конкуренцию равно защищаемых конституционных прав и свобод между собой (в. т.ч. конституционные дилеммы, когда признание и защита одного конституционного права влечет за собой одновременно лишение конституционного права другого лица [12, с. 25]), конкуренцию конституционных прав с конституционно защищаемыми публичными интересами, конкуренцию конституционных ценностей.

К категории конституционных относятся следующие виды противоречий: противоречия между нормами отраслевого правового регулирования (как в буквальном смысле, так и смысле, придаваемом нормам судебной и иной практикой их толкования и применения) и Конституцией РФ; противоречия норм текущего законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации; противоречия между нормами одной отрасли либо между нормами, принадлежащими к разным отраслям, не позволяющие отнести такие противоречия к конкуренции норм и вызывающие к жизни неоднозначность толкования и произвольность применения соответствующих нормативных предписаний (подобная рассогласованность, по мнению Конституционного Суда РФ, ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан [13]).

Правовое регулирование должно быть полным, беспробельным, отвечающим принципу правовой определенности. Нарушение этого критерия ведет к появлению таких дефектов, как пробел и неопределенность правового регулирования. Однако, не любые пробелы и нарушения принципа правовой определенности относятся к категории именно конституционных дефектов; они могут преодолеваться с помощью прямого применения конституционных или международных норм, использования приемов аналогии закона или права, разъяснения законодательства специально уполномоченными органами. Пробел как разновидность конституционного дефекта (или выражаясь словами Н. С. Бондаря «пробел, имеющий конституционно-правовое значение (конституционно-значимые последствия» [14, с. 86]) представляет собой такое отсутствие правового регулирования, которое нарушает конституционные права и свобода, представляет собой угрозу конституционным ценностям и принципам. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой «неясность формулировок, понятий, терминологии, а также пробельность закона могут стать основанием для проверки его конституционности по жалобе лишь при условии, что это приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или может нарушить конкретные конституционные права» [15]. В случаях, когда несогласованность, неполнота, пробельный характер правового регулирования приводят к коллизии правовых норм и столкновению реализуемых на их основе конституционных прав, вопрос об устранении такого противоречия приобретает конституционный аспект и, следовательно, относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации [16].

В ряде решений Конституционным Судом были признаны неконституционными нормы в связи с нарушением критерия правовой определенности в виду: а) отсутствия определенность и ясность правовой нормы, двусмысленности правовых предписаний; б) использования юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений; в) непонятности механизма правового регулирования для субъектов правоотношений; г) неопределенности возлагаемых на субъектов правоотношения прав, обязанностей и распределяемой между ними ответственности, неопределенности судебных механизмов защиты нарушенных прав; д) отсутствия четкости правореализационных механизмов, в т. ч. отсутствия указания на органы публичной власти, на которых возлагаются полномочия по осуществлению права, неадекватности и неопределенности финансовых гарантий, отсутствия четкого определения сроков и процедур совершения юридически значимых действий; е) нарушения запрета придания обратной силы законам, в т. ч. устанавливающим или отягчающим уголовную ответственность, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков; ж) нечеткого распределения полномочий между уровнями публичной власти, неадекватности полномочий статусу органа или должностного лица публичной власти; ж) нестабильности правового регулирования, внесения произвольных изменений в действующую систему норм и отсутствия предсказуемости законодательной политики [17].

Возникновение конституционного дефекта возможно и в случаях, когда содержание нормативного правового акта толкуется и применяется судебными и иными правоприменительными органами с нарушением конституционных предписаний. Такой дефект в практике Конституционного Суда РФ называется нарушением конституционного истолкования нормы: «когда в судебной практике допускается придание тем или иным законоположениям нормативно-правового смысла, влекущего нарушение реализуемых на их основе конституционных прав, возникает вопрос о соответствии этих законоположений Конституции РФ, который подлежит разрешению Конституционным Судом РФ, с тем чтобы исключить их применение и истолкование в значении, противоречащем конституционным нормам; применительно к случаям, когда та или иная норма была признана в решениях Конституционного Суда РФ не противоречащей Конституции РФ при условии ее истолкования и применения исключительно в выявленном конституционно-правовом смысле, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование действующего права» [18].

К категории конституционных дефектов также относится принятие органом или должностным лицом публичной власти правового акта снарушением конституционно установленной или разграниченной компетенции, а также с пороком формы и процедуры его принятия. Нарушение компетенции возможно в следующих основных формах: вмешательство (вторжение) в осуществление полномочий другого органа или предметы ведения иного уровня публичной власти, присвоение «чужих» полномочий; воспрепятствование осуществлению полномочий иному органу или должностному лицу публичной власти; выход государственного органа за рамки своей компетенции, превышение своих полномочий без вмешательства в компетенцию иного органа или должностного лица, в т. ч. реализация полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти; уклонение конституционных органов и должностных лиц от осуществления части своих полномочий, невыполнение входящий в их компетенцию обязанностей, полное уклонение органа государственной власти от осуществления своей компетенции; несогласованное функционирование органов публичной власти. По сути, пороки формы и процедуры вытекают из такого дефекта, как нарушение компетенции — полномочие органа публичной власти, как правило, реализуется в определенном порядке (с соблюдением процедуры) и путем принятия правового акта надлежащей формы. Соблюдение процедурного критерия при принятии правовых актов конституционными органами и должностными лицами является, по мнению Конституционного Суда РФ, «существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции РФ» осуществления их полномочий. Несоблюдение вытекающих из Конституции Российской Федерации процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации [19].

Анализ конституционных дефектов позволяет сформулировать следующее определение. Под конституционными дефектами необходимо понимать такие недостатки правового регулирования, толкования и применения нормативных правовых актов, которые приводят к нарушению или угрозе нарушения конституционных принципов и ценностей.

Литература:

1. Авакьян, С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / С. А. Авакьян // В кн.: Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Москва. 28–31 марта 2007 г. / Под ред. С. А. Авакьяна. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. — С. 11–35.
2. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 27. — Ст. 3552.
3. По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части 8 статьи 32 Избирательного кодекса города Москвы в связи с жалобой гражданина К. С. Янкаускаса: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 34-П // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 52 (Ч. I). — Ст. 7683.
4. Костюков, А. Н. Народовластие как конституционная ценность / А. Н. Костюков // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 6. — С. 3 -8.
5. Костюков, А. Н. Народовластие в сфере местного самоуправления как конституционная ценность / А. Н. Костюков // Вестник Сургутского государственного университета. — 2015. — № 2. — С. 46–51.
6. Кондрашев, А. А. Сменяемость власти как конституционная ценность / А. А. Кондрашев // Российский юридический журнал. — 2016. — № 3. — С. 90–99.
7. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 6. — Ст. 828.
8. Бондарь, Н. С. Судебный конституционализм: доктрина и практика: монография / Н. С. Бондарь. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. — 528 с.
9. Лазарев, В. В. Об установлении пробелов в конституционном праве / В. В. Лазарев // В кн.: Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Москва. 28–31 марта 2007 г. / Под ред. С. А. Авакьяна. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. — С. 44–58.
10. Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. — М.: Юстицинформ, 2011. — 312 с.
11. Бондарь, Н. С. Судебный конституционализм: доктрина и практика: монография / Н. С. Бондарь. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. — 528 с.
12. Zucca, L. Conficts of Fundamental Rights as Constitutional Dilemmas / L. Zucca // STALS Research Paper. — 2008. — № 16. — P. 19–37.
13. По делу о проверке конституционности частей второй и четвертой статьи 443 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С. А. Первова и запросом мирового судьи судебного участка № 43 города Кургана: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 мая 2013 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 22. — Ст. 2861.
14. Бондарь, Н. С. Конституционные пробелы и конфликты в практике Конституционного Суда РФ / Н. С. Бондарь // В кн.: Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Москва. 28–31 марта 2007 г. / Под ред. С. А. Авакьяна. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. — С. 85–96.
15. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Абрамовой Людмилы Федоровны как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. № 116-О // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
16. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А. Н. Якимова: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2014 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 21. — Ст. 2764.
17. Информация «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013–2015 годов)»: Решение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2016 г. // URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения — 18 марта 2017 г.).
18. По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в связи с жалобами ряда граждан: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2015 г. № 4-П // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 12. — Ст. 1801.
19. По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 8. — Ст. 868.