Миграционные процессы и защита прав иностранных граждан в Российской Федерации



Нарастающий процесс глобализации не ограничивается формированием новых финансовых и информационных потоков, но и активно влияет на интенсивность и структуру транснациональной миграции. На первый план выходят незаконная миграция и нелегальная трудовая иммиграция как один из основных источников распространения угрозы терроризма.

Миграционный поток в Европу лишь косвенно коснулся России, поскольку потенциальные беженцы большей частью рассматривают Россию как транзитное государство на пути в страны западной Европы. Тем не менее, по состоянию на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации находились 9 924 726 иностранных граждан. [1]

По данным Автоматизированной системы аналитической отчетности ФМС России, за 2015 год зафиксировано почти 54,5 миллиона пересечений (въезда) иностранными гражданами и лицами без гражданства государственной границы Российской Федерации, что на 4,4 % больше показателя за аналогичный период прошлого года. В 2015 году на территорию Российской Федерации въехало более 17 миллионов иностранных граждан. Наибольшая доля (55,6 %) в числе прибывших мигрантов по-прежнему принадлежит гражданам Украины, Узбекистана, Казахстана и Таджикистана. [2]

В 2015 году гражданство Российской Федерации приобрели 209 799 человек. Среди иностранных граждан, приобретших гражданство Российской Федерации в 2015 году, основную долю составляют граждане государств — участников СНГ (91,0 %), среди которых 35,3 % — граждане Украины.

Особую обеспокоенность вызывают миграционные процессы, вызванные радикализацией гражданского конфликта на Украине в 2014 году. Всего в период с 1 апреля 2014 года на территорию Российской Федерации въехало (без убытия) 1,1 миллиона лиц, ранее проживающих на юго-востоке Украины. На территории 61 субъекта Российской Федерации развернуто 282 пункта временного размещения (ПВР), в которых были обустроены более 13 тысяч человек, в том числе более 4 тысяч детей. [2]

Анализируя ситуацию с приемом и обустройством граждан Украины, ищущих убежище на территории России, следует признать, что, несмотря на привлечение значительных финансовых и материальных ресурсов, действия исполнительных органов государственной власти все это время носили сугубо временный характер и были рассчитаны на возвращение украинских граждан в места постоянного проживания на территории Украины. Именно это предусматривает постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1502, в соответствии с которым определен исчерпывающий перечень населенных пунктов в Донецкой и Луганской областях Украины, жители которых могут рассчитывать на государственную поддержку. [6] Не попавшие в этот список украинские граждане должны решать вопросы своего дальнейшего проживания самостоятельно.

В адрес Уполномоченного, как и в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, приходят обращения, в которых приводятся примеры попыток принудительного выселения из ПВР одиноких матерей с несовершеннолетними детьми, инвалидов и стариков, поскольку они не отвечают критериям определений, содержащихся в указанном постановлении Правительства. Очевидно, что решения федеральных и региональных органов государственной в отношении пострадавших граждан Украины не отражают сложившуюся в ПВР ситуацию и, как следствие, реальное число украинских граждан, действительно нуждающихся в помощи.

Одним из вариантов решения проблемы, связанной с обустройством пострадавших украинских граждан, может стать Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Практическая реализация Государственной программы осуществляется в 59 субъектах Российской Федерации в 8 федеральных округах. В 2015 году к работе в рамках программы приступили Удмуртская Республика, Астраханская, Вологодская, Ленинградская и Рязанская области. В 2015 году принято 114 348 заявлений об участии в реализации Государственной программы, оформлено 104 529 свидетельств участника Государственной программы. Граждане Украины составляют 60,2 % от общего числа участников программы. Вместе с тем, исходя из социально-экономической обстановки в России, необходимо активизировать информационные кампании, направленные на поддержку программ переселения соотечественников, включая повышение уровня толерантности местного населения. Успешная реализация переселенческих программ возможна только в случае соблюдения устойчивого баланса интересов местных жителей, переселенцев, работодателей и государства.

В 2015 году в территориальные органы ФМС России от иностранных граждан поступило 1 358 ходатайств о признании беженцами и 151 131 заявление о предоставлении временного убежища из 60 стран. Среди обратившихся наибольшее количество составляют граждане Украины (около 130 тысяч человек, или 98 %), Сирии (1,4 тысячи человек, или 1,1 %) и Афганистана (1,1 тысячи человек, или 0,8 %). Обращает на себя внимание, что только 112 человек, или 8,2 % смогли доказать свое прана получение статуса беженца, причем большая часть из них является украинскими гражданами. [2]

По состоянию на 31 декабря 2015 года на учете территориальных органов ФМС России состояло 770 беженцев и 313 707 лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации. Очевидно, что для такой страны, как Россия, эти цифры абсолютно не отражают реального положения дел в этой сфере. Причем вне зависимости от событий, происходящих в мире, число иммигрантов, признанных беженцами в России, за последние десять лет практически не менялось и составляло от 500 до 900 человек в год. Аналогичная ситуация и с лицами, получившими временное убежище по гуманитарным основаниям: их число за те же годы не превышало пяти тысяч человек. Соотношение мигрантов из стран СНГ и Евросоюза достигло 70 % и 10 % соответственно. В последние годы число мигрантов в России увеличилось почти на 40 %197. [1]

Несмотря на то, что по данным Всемирного банка Россия занимает второе место после США по приему иммигрантов, для страны, присоединившейся к Конвенции ООН (1951 года) и Протоколу (1967 года), касающихся статуса беженцев, процесс признания иммигрантов беженцами требует серьезного совершенствования. Так, во втором полугодии 2015 года наметилась тенденция к сокращению их числа — на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации находилось на 9,5 % меньше иностранных граждан, чем на 1 января 2015 года. Это можно объяснить тем, что процедура их легализации чрезвычайно усложнена. В свою очередь, это ставит под сомнение возможность беспрепятственной реализации иммигрантами прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Особое значение это приобретает в связи с тем, что в соответствии с законодательством Российской Федерации, иммигрант может утратить свой легальный статус на каждом этапе пребывания в Российской Федерации начиная от въезда в страну, регистрации, трудоустройства и заканчивая выездом. Отсутствие легального статуса влечет за собой высылку иммигранта за пределы России.

Надо также отметить, что в Федеральной миграционной службе России отсутствует управление по делам беженцев и вынужденной миграции — соответствующий отдел входит в состав Управления по вопросам гражданства. Очевидно, что гражданство и убежище представляют собой разные общественные институты, имеющие совершенно различные правовые источники. Имеющее место невнимание к институту убежища привело к тому, что судебные органы, как правило, не готовы к рассмотрению дел по предоставлению убежища, судьи не знают международных правовых документов в этой области и находят для себя простой выход в том, что принимают решения почти исключительно по подсказке государственных органов. Нельзя не отметить, что параллельной проблемой стало положение в России лиц без гражданства, по которым также принимаются решения об административном выдворении, хотя исполнить такое решение невозможно из-за отсутствия страны, которая обязана их принять.

Серьезной проблемой в сфере регулирования и контролирования миграции является ведомственная разобщенность. Вопросами адаптации и интеграции мигрантов только на федеральном уровне занимаются сразу несколько ведомств (в структуре ФМС России, Минтруд России и Минобрнауки России). Однако ни одно из них не является головным координатором в решении данных задач. Соответственно, до сих пор не выработано четкой стратегии государственной миграционной политики в сфере адаптации и интеграции мигрантов и защиты укоренившегося населения.

Все указанное свидетельствует о том, что назрела необходимость выделения института убежища в отдельный объект управления, включающий управляющий орган на федеральном уровне (по меньшей мере полноценное управление в рамках ФМС России), назначения ответственного лица в правительстве РФ, отвечающего за данный вопрос, проведения специального обучения судей международному праву в области предоставления убежища, обобщения судебной практики, а также создания специальной площадки для обсуждения проблемы убежища со смежными министерствами и ведомствами, судебными органами, общественными организациями, представителями УВКБ ООН, давно и эффективно занимающимися проблемами беженцев и других групп вынужденных мигрантов.

Несомненно, миграционные процессы влияют на состояние социокультурного баланса, когда права мигрантов могут вступать в конфликт с правами местного укоренившегося населения. Сегодня эксперты отмечают, что если в 90-е годы и в начале 2000-х годов мигранты воспринимались в первую очередь, как экономические конкуренты, а в середине 2000-х годов на первый план вышла криминальная составляющая неконтролируемой миграции, и резонансные преступления, совершаемые мигрантами, вызывали к жизни многочисленные протестные акции, то в 2010-е годы в мигрантах (в первую очередь, выходцев из мусульманских стран) все чаще видят проводников этно-религиозного экстремизма.

По данным ФКУ «ГИАЦ МВД России», в 2015 году иностранными гражданами на территории Российской Федерации совершено 46 388 преступлений, в том числе гражданами государств — участников СНГ — 37 232 преступлений, или 87 % от общего числа. Удельный вес совершенных иностранными гражданами преступлений в общем количестве раскрытых по Российской Федерации стабильно составляет 3,8 %, при этом в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге этот показатель составляет 18,8 %, 12,6 % и 12,4 %, соответственно. [3]

В связи с этим представляется необходимым предпринять комплекс мер, нацеленных на недопущение формирования на территории Российской Федерации моноэтнических анклавов — мест компактного проживания большого числа мигрантов в одном небольшом населенном пункте, в одном районе крупного города. Административное регулирование определения мест проживания иммигрантов — один из редких случаев, когда такое администрирование является не только неизбежным, но и оправданным с точки зрения защиты прав и свобод в ее всеобщем измерении. Особую остроту в последнее время приобретает вопрос появления в городах-миллионниках таких способов размещения приезжих, как расселение в хостелы. [5]

В связи с этим в сентябре 2015 года был разработан и внесен в Государственную Думу законопроект, который запрещает использовать жилые помещения в качестве гостиницы, иного средства временного размещения, а также предоставлять в них гостиничные услуги. Ранее законодатель пытался решать проблему с незаконной миграцией посредством ограничения числа лиц, зарегистрированных на единице квадратных метров жилой площади, для чего был принят Федеральный закон от 21 декабря 2013 года № 376‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». [4] Однако реально он не препятствует превращению квартир в обычных жилых многоквартирных домах в подобие общежитий для мигрантов. В данном контексте устанавливаемые законом ограничения правового режима пребывания иностранных мигрантов в России оправданы императивами национальной безопасности.

С 1 января 2015 года упрощено регулирование трудовой деятельности иностранных граждан, в частности для мигрантов, въехавших в Россию в безвизовом порядке, механизм квотирования заменен на работу по патенту.

Репрессивные меры в сфере трудового найма, равно как и ужесточение полицейского режима для мигрантов (например, вопросов их регистрации) зачастую дают лишь дополнительные поводы для обогащения нечистых на руку чиновников и правоохранителей.

Одними лишь административными мерами негативные тенденции переломить не удастся, не подкрепив их шагами экономического, социального, информационного характера. Учитывая, что мигрантами в основном сейчас осваиваются и монополизируются наименее престижные профессии, необходимо снижением налоговых обременений, социальным льготированием, иными экономическими и административными регуляторами, адресными инвестициями в профобразование стимулировать привлекательность малоквалифицированного труда для самих россиян, поднять престиж не офисных, а по настоящему трудовых специальностей, возродив интерес к ним у коренного населения России, в том числе за счет использования внутренней миграции между субъектами Российской Федерации. Для этого необходимы меры государственного характера по созданию условий для большей мобильности населения.

В целом необходимо менять политику государства по привлечению миграционных трудовых ресурсов. Она должна не столько служить делу сверхприбылей предпринимательского сообщества, сколько формировать перспективную стратегию, нацеленную на сбалансированное сочетание национальных и иностранных трудовых ресурсов при условии непреложного уважения, соблюдения и эффективной защиты прав, свобод и законных интересов как россиян, так и трудовых мигрантов. При этом нельзя забывать о необходимости всестороннего соблюдения прав мигрантов.

Представляется, что одним из вариантов оптимизации трудовой миграции в России может стать создание и развитие так называемых рекрутинговых компаний на территории стран-доноров. С помощью таких компаний можно производить на месте не только отбор кандидатов по профессиям, уровню образования, знанию языка, психоэмоциональной устойчивости и т. д., но и организовать соответствующую профессиональную подготовку. Тем более что определенный опыт уже есть. В городе Ош Киргизской Республики открылся Центр по изучению и тестированию русского языка, на базе которого проводятся занятия по подготовке трудовых мигрантов, тестирование по русскому языку. Разумеется, создание единичных учебных заведений ситуацию коренным образом изменить не сможет. Необходима серьезная модернизация системы управления трудовой миграцией и порядка привлечения иностранной рабочей силы с параллельным осуществлением дополнительных мер, направленных на обеспечение национальной безопасности.

В связи с этим требуется внести соответствующие изменения в межправительственные соглашения со странами СНГ о порядке привлечения иностранной рабочей силы, а также определиться с порядком работы, финансированием и материальным обеспечением рекрутинговых компаний. Наиболее справедливым было бы смешанное финансирование при участии бизнеса и государственных структур страны выезда, поскольку бюджет ряда стран СНГ в известной мере зависит от заработка трудящихся-мигрантов.

Не секрет, что в некоторых странах СНГ получаемые от мигрантов денежные переводы представляют собой более важный источник дохода, чем официальная помощь развитию или иностранные прямые инвестиции. Средства, которые получает население ряда стран СНГ от работающих в России и других странах мигрантов, превосходят не только объемы внешней помощи, но и объемы ВВП этих стран. К таким странам, в частности, относятся Киргизия, Армения, Таджикистан. По разным оценкам, мигранты в России обеспечивают 5–8 % ВВП страны, а их денежные переводы не превышают 0,1 % ВВП.

В связи, с чем не может не тревожить формирующееся терпимое, а скорее даже равнодушное отношение российского общества и власти к различным (в том числе крайне жестким) формам эксплуатации трудящихся-мигрантов. Все больше вскрывается случаев, когда российские граждане, выходцы из Закавказья и Средней Азии, устраивают форменное рабство для своих бывших соотечественников. Пока еще можно констатировать, что общественное мнение окончательно не сложилось и мы не имеем дело с какой-либо устойчивой позицией, тем более установкой или стереотипом, поэтому следует не упускать вопрос формирования правовой и политической культуры по отношению к мигрантам, иначе в недалеком будущем придется иметь дело с весьма негативными последствиями негативных установок и стереотипов массового сознания.

Вопросы адаптации, интеграции и защиты прав трудящихся-мигрантов должны решаться в двустороннем порядке. Страна, из которой пребывают рабочие, и принимающая страна несут ответственность за этих людей обязаны создавать для этого необходимые условия. Важную роль играют двусторонние соглашения (например, соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Российской Федерации, в Республике Узбекистан и трудящихся мигрантов, являющихся гражданами Республики Узбекистан, в Российской Федерации от 4 июля 2007 года), регламентирующие порядок осуществления трудовой деятельности мигрантов. Так, в адрес Уполномоченного приходят многочисленные обращения от российских граждан, ранее проживавших и трудившихся на территории Узбекской ССР, обращающие внимание на трудности с получением из Узбекистана причитающихся им выплат по возмещению вреда здоровью.

Анализируя ситуацию с обеспечением и восстановлением прав человека в области миграции, следует отметить, что кардинальных изменений в сторону улучшения ситуации не произошло. Во многом это зависит от становления и развития институтов гражданского общества, которые наряду с соответствующими органами государственной власти формируют и корректируют основные направления деятельности государственных структур. На фоне поразившей мир террористической угрозы можно понять опасения жителей страны, связанные с ростом криминальной составляющей нелегальных миграционных потоков; и здесь многое будет зависеть от эффективности соответствующих государственных служб. В любом случае, одной из проблем современного российского общества, точно так же, как и в ряде европейских стран, становится недопущение роста экстремизма, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, что может представлять серьезную угрозу конституционному строю, правам и свободам человека.

В общественных дискуссиях миграционная и этническая политика зачастую рассматриваются в неразрывной связи, наблюдается преувеличенное значение этничности, порой выступающей ключевым фактором в определении «свой — чужой» и, как следствие, влияющей на все сферы социальной жизни. Вместе с тем, на первый план должна выходить не столько этническая принадлежность иммигрантов и страна происхождения, сколько их лояльность к государству пребывания, способность к социализации в новом обществе. Определяющим фактором должна быть интеграция иммигрантов, адекватное восприятие ими норм и ценностей принимающего общества, тем самым гражданская идентичность становится важнее этнической.

Литература:

1. Нелегальная миграция в РФ. // URL: http://tass. ru/info/691935.
2. Центральная База Статистических Данных.//URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d05/13a.
3. https://мвд.рф/mvd/structure1/Centri/Glavnij_informacionno_analiticheskij_cen
4. Федеральный закон от 21 декабря 2013 года № 376‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Официальный сайт СПС Консультант Плюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156010/
5. Законопроект № 876688–6 «О внесении изменения в статью 17 Жилищного кодекса Российской Федерации». // Официальный сайт СПС Консультант Плюс http://www.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=135851#0
6. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1502 (ред. от 25.05.2016) «О предоставлении в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения». // Официальный сайт СПС Консультант Плюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173063/