Оценка регулирующего воздействия как способ минимизации избыточных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности



Государству и бизнесу необходимо выстраивать доверительные отношения, ведь осуществляемое государством правовое регулирование в идеале должно быть направлено на решение важных для общества задач, при условии минимального негативного воздействия на бизнес, то есть, полученные выгоды должны быть выше, чем возможные издержки. Цель проведения оценки регулирующего воздействия состоит не только в информировании тех, на кого направлено регулирование, но и в активном вовлечении хозяйствующих субъектов в принятие обоюдовыгодных управленческих решений.

Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, государственное регулирование

Работа органов исполнительной власти при подготовке, значимых для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, проектов нормативных правовых актов максимально прозрачна. Немалую роль в этом процессе играет институт оценки регулирующего воздействия (далее — ОРВ), развитие которого началось с 2010 года, когда в структуре Министерства экономического развития Российской Федерации был создан Департамент оценки регулирующего воздействия. По сути, Департамент является третьей, независимой стороной, оценивающий качество подготовленных федеральными органами исполнительной власти документов.

В соответствии с «майским указом» Президента Российской Федерации [3] с 2014 оценка регулирующего воздействия (далее — ОРВ) распространилась на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с 2015 — органов местного самоуправления.

ОРВ — это устоявшийся термин, означающий анализ нормативных правовых актов с целью выявления возможных обязанностей, запретов и ограничений для хозяйствующих субъектов, с обязательным и тщательным изучением альтернатив государственного вмешательства или же, наоборот, не вмешательства. На основе анализа уполномоченный орган, на федеральном уровне — это Министерство экономического развития Российской Федерации, готовит заключение о соответствии целей разработки проекта нормативного правового акта и его содержания.

Процедура ОРВ состоит из нескольких этапов: формулировка проблемы, на которую направлено регулирование, каких целей должно достигнуть регулирование, его описание. Обязательным этапом процедуры является: оценка предлагаемого варианта с помощью анализа выгод и издержек, где ключевую роль играют публичные консультации. При проведении процедуры ОРВ важным элементом является обеспечение открытости, прозрачности процесса законотворчества с помощью доступной для всей заинтересованной аудитории инфраструктуры, в рамках которой осуществляется прямое взаимодействие органов исполнительной власти и субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности до принятия нормативного правового акта.

Сегодня оценка регулирующего воздействия встроена в систему принятия решений на государственном уровне и проводится не только в отношении принимаемых мер, но и осуществляется пересмотр уже существующего регулирования, в обсуждении которого предприниматели могут принимать активное участие, в отношении актов, прошедших процедуру ОРВ, осуществляется мониторинг фактического воздействия. Кроме того, отрицательное заключение по итогам рассмотрения проекта нормативного правового акта, как правило, носит блокирующий характер.

«Дорога с двухсторонним движением», — так охарактеризовал институт ОРВ заместитель директора Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития Российской Федерации Виталий Злобин, подчеркнув, что «это прямое взаимодействие бизнеса и власти, которое не даст результата, если будет заинтересована только одна сторона» [4].

С одной стороны института находится разработчик проекта, с другой — адресат регулирования, через призму которого вынуждает смотреть ОРВ. Как правило, у каждой инициативы позитивный характер — повышение безопасности или совершенствование контроля, однако попытка решения стандартна — ввод лицензирования, акцизного сбора или аккредитации, то есть обязать субъект предпринимательской или инвестиционной деятельности вносить дополнительные платежи или подавать ранее не предусмотренные отчеты. Вместе с тем вопрос о том, откуда предприниматель возьмет сумму акциза или какими ресурсами будут готовиться отчеты — не ставится.

Анализ проблемы, которую разработчик предлагает решить проектом акта, ее масштаб, поиск возможных путей решения, оценка количества участников рынка, подпадающих под новое регулирование, объем расходов этих участников — вот вопросы, с которых должно начинаться любое регулирование.

Примером, иллюстрирующим попытку регулирующего органа ввести избыточное ограничение, может служить проект федерального закона «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», подготовленный Министерством транспорта Российской Федерации в мае 2016 года [6]. Так, Минтрас России предлагал наделить уполномоченный федеральный орган исполнительной власти правом направлять органам местного самоуправления (далее — ОМСУ) предписания о сносе построек, если они нарушают безопасность полетов воздушных судов, а также негативно воздействуют на оборудование аэродромов и здоровье граждан. Исходя из проекта акта, ОМСУ обязан принять такое решение в течение 7 дней с момента выдачи предписания.

В сводном отчете Минтранс России отмечает, что неконтролируемая застройка вблизи аэропортов уже наносит вред работе аэропортов, в качестве примера приводится аэропорт Саратов, где граждане, живущие вблизи от локатора аэропорта, получают негативное излучение. Застройка территории рядом с аэропортом Быково фактически привела к прекращению его деятельности, так как в конце взлетно-посадочной полосы был построен жилой многоэтажный дом, как результат в 2011 году аэропорт был закрыт.

Также, Минтрас России приводит примеры с аэропортами Внуково и Домодедово, где наличие жилых домов в непосредственной близости к взлетно-посадочным полосам приводит к необходимости введения ряда ограничений: прием и выпуск воздушных судов в ночное время, запрет на опробование и гонку двигателей в ночное время с 23.00 до 07.00 часов.

Наконец, Минтранс России, посредством принятия рассматриваемого проекта акта, видит необходимость решения проблемы безопасности воздушных судов и находящихся в них пассажирах — пролетающая птица может попасть в турбину самолета, что может привести к отказу двигателя и трагедии. Птиц привлекает наличие мусорок рядом с жилыми домами [6].

Предлагаемая разработчиком инициатива глобально носит позитивный характер и заключается в желании повысить безопасность воздушных судов, не допустить предпосылок трагедии, создать условия для выстраивания работы аэропортов в режиме 24/7.

При этом, Минтранс России сделал попытку заменить диспозитивную норму — о праве ОМСУ принять решение о сносе самовольной постройки, на императивную норму — об обязанности принимать решение о сносе самовольной постройки по инициативе уполномоченного федерального органа исполнительной власти, что буквально противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, где признается и гарантируется местное самоуправление [1], а также части 1 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где устанавливается самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления [2].

Кроме того, предлагаемый проект акта вводит в гражданский оборот два субъекта принятия решения о сносе самовольной постройки: по инициативе органа местного самоуправления, и по предписанию федерального органа исполнительной власти.

Следует отметить, что приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования и в ее пределах любая хозяйственная деятельность, не только строительство и реконструкция объектов, должна производиться, во-первых, с соблюдением особых требований, во-вторых, по согласованию с собственником аэродрома. Она определяется вне полос воздушных подходов окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома.

Таким образом, согласно предлагаемому регулированию, к примеру, только с учетом приаэродромной территории аэропорта «Домодедово» потенциально возможному сносу, как самовольно построенные, подлежат объекты на территории более 20 населенных пунктов. Аналогичная ситуация и с аэропортом Храброво, где под снос попадает и часть Калининграда.

Статистических данных, подтверждающих, что построенные и эксплуатирующиеся в настоящее время объекты капитального строительства, расположенные на потенциальной 30-ти километровой приаэродромной территории, явились препятствием для нормальной эксплуатации аэродрома, создают помехи при взлете и посадке воздушных судов и угрожают жизни и здоровью граждан, Минтрансом России приведены не были.

Не учтен риск банкротства значительного количества муниципальных образований, находящихся в зоне приаэродромных территорий, в случае признания самовольными постройками расположенных на данной территории объектов капитального строительства.

Собственники таких объектов могут обратиться в суд с исками о взыскании из бюджетов муниципальных образований компенсации за имущество, которое утрачено в результате принятия ОМСУ решения о сносе объекта недвижимости, которое построено (реконструировано) и введено в эксплуатацию на основании разрешений, выданных самим же ОМСУ без ограничений и учета приаэродромной территории.

Следует учесть судебную практику по рассматриваемому вопросу, так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что, если объект препятствует нормальной эксплуатации аэродрома, создает помехи при взлете и посадке воздушных судов и угрожает жизни и здоровью граждан, он подлежит сносу [5].

Однако суд также обращает внимание, что для приобретения прав на земельный участок и получения разрешения на строительство от уполномоченных органов заинтересованным лицом были предприняты необходимые действия. В связи с этим можно полагать, что при предоставлении земельного участка под строительство вблизи аэродрома ОМСУ были учтены требования Воздушного кодекса Российской Федерации. Следовательно, у заинтересованного лица есть право обратиться в арбитражный суд с требованиями к органу государственной власти или местного самоуправления о возмещении причиненного незаконными действиями (бездействием) соответствующего органа ущерба, включающего расходы по строительству и сносу спорного объекта, построенного на приаэродромной территории.

Реализация на практике предлагаемого регулирования может привести к возникновению колоссальных по своим масштабам расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Обобщая, следует отметить, что порой, реализация на практике предлагаемого органом власти регулирования может привести к росту социальной напряженности и широкому общественному резонансу по тому или иному поводу, конечно, многие в этом случае, скажут, что необходимо вдумчивей подходить к самому процессу нормотворчества — и это суждение в большей части верно. Однако не стоит забывать, что сотрудники регулирующих органов и бизнеса нацелены в конечном счете на одно и тоже — удовлетворенность потребителя. Для органов власти непосредственным потребителем является бизнес, а для бизнеса — физическое или юридическое лицо, использующее производимую бизнесом услугу, то есть, и те, и другие максимально заинтересованы во взаимовыгодном сотрудничестве.

С помощью института оценки регулирующего воздействия можно выстраивать действительно конструктивный диалог между бизнесом и властью, ведь желание бизнеса по отношению к власти сводится, к одному — быть услышанным, принимать участие в процессе нормотворчества. Можно сказать, что функцию рупора, который доносит до государственных органов всех уровней информацию по проектам нормативных правовых актов, выполняют публичные консультации, проводимые в рамках процедуры ОРВ.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс». (дата обращения 16.04.2017).
2. Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс». (дата обращения 16.04.2017).
3. Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс». (дата обращения 08.04.2017).
4. ОРВ это дорога с двухсторонним движением. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://orv.gov.ru/Content/Item?n=19139. (дата обращения 08.04.2017).
5. Постановление Президиума ВАС РФ от 09 июля 2009 года № 1034/09 по делу № А65–12664/2007-СГ3–15. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: СПС «Консультант Плюс». (дата обращения 08.04.2017).
6. Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects#npa=48435. (дата обращения 08.04.2017).