Депутат как субъект законодательной инициативы



Важнейшая роль в осуществлении правовой политики принадлежит органам законодательной власти. В Российской Федерации законодательную политику проводит Федеральное Собрание. В федеральных органах государственной власти многосоставного общества Совет Федерации является институтом представительства региональных интересов, хотя на сегодняшний день в условиях укрепления вертикали власти нижняя палата недостаточно эффективно их представляет.

При этом, как показывает практика, основную законотворческую деятельность в нашей стране проводит нижняя палата парламента — Государственная Дума РФ.

Главной проблемой в Государственной Думе на сегодняшний день остается внесение законодательных инициатив, которые не имеют под собой определенного основания для оптимизации российской правовой системы. Депутаты, вносящие законопроекты, чаще всего используют свое право в качестве средства борьбы со своими противниками и с помощью таких законопроектов нередко приобретают дополнительные голоса своих избирателей.

С. Шахрай, упрекнув депутатов в слишком активном законотворчестве, посоветовал создать «электронный свод законов РФ» для удобства навигации в этом массиве [5]. Парламентарии и не спорили, что нижняя палата перегружена: С. Нарышкин призвал коллег отказаться от внесения «непродуманных и ненужных» инициатив, ведь нередко депутаты предлагают популистские законопроекты без надежды на принятие. По словам бывшего председателя, Думе приходится тратить уйму времени на «расчистку» массива законопроектов. С. Нарышкин предупредил, что следующему думскому созыву такое «наследство» лучше не оставлять [5].

К. К. Иванов предлагает закрепить обязательные требования к внесению законопроектов депутатами Государственной Думы РФ, а именно: проведение исследования законопроекта на предмет возможности и актуальности его применения в законодательстве в текущем периоде времени, а также проведение правовой экспертизы законопроекта еще на стадии его внесения в Государственную Думу [8].

Несмотря на активную деятельность депутатов по внесению законопроектов, совсем не многие из них превращаются в законы. В литературе есть мнение о необходимости закрепления права законодательной инициативы за фракциями и комитетами Государственной Думы в том лишь случае, если решение принято совместно, с соблюдением всех надлежащих требований.

Некоторыми специалистами предлагается выделить и закрепить необходимые требования к внесению законопроектов депутатами:

1) на стадии внесения в нижнюю палату парламента законопроектов проводить их правовую экспертизу;

2) проводить исследование законопроекта на значимость его применения в законодательстве на сегодняшний день.

При этом предлагается принять дополнительные требования в отношении тех субъектов права законодательной инициативы, которые вносят инициативы и не находят поддержки во многих случаях. В частности, речь идет об определенных депутатах Государственной Думы и членах Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Для внесения инициативы парламентариями рекомендуется получение предварительного согласия определенного числа коллег, к примеру, 30 для депутатов Государственной Думы и 15 для членов Совета Федерации [5]. Такое положение позволит повысить качество инициатив, вносимых такими субъектами, и уменьшить их количество.

Верхняя палата парламента на сегодняшний день не способна справиться с большим количеством законопроектов, которые направляются на ее рассмотрение более чем 700 субъектами права законодательной инициативы. Такое положение предполагает, что Государственная Дума стремится избавляться от непродуманных законодательных инициатив на более ранних стадиях законодательного процесса. Считаем, что такой подход, безусловно, заслуживает одобрения. Депутаты и работники аппарата освобождаются от пересмотра явно непродуманных и неподготовленных законодательных инициатив. У них появляется больше возможности сосредоточить внимание на действительно значимых законопроектах.

К сожалению, на данный момент открытость законодательного процесса недостаточна. Субъекты права законодательной инициативы не обладают своевременной информацией обо всех рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, экспертных заключениях и отзывах. Улучшить ситуацию возможно с помощью создания специального банка данных мониторинга законодательства, ведения «досье закона», что позволит обеспечивать информационное сопровождение закона от зарождения и до прекращения его действия.

Это предложение рассматривалось еще в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики)».

Сам процесс принятия законодательных актов является достаточно сложным и выступает объектом внимания ученых в разных сферах, особенно в области определения правил законотворчества [4]. Как отмечает, Д. М. Евстифеев, роль законотворческой инициативы заключается в выявлении необходимости законодательного регулирования отношений, интересов граждан, юридических лиц, общественных организаций, религиозных сообществ и иных участников общественной жизни. Расширением круга субъектов права законотворчества обеспечивается возможность реализации интересов различных слоев и социальных групп населения. Социальные интересы, которые получают правовое закрепление, относятся к категории правовых интересов. Одной из форм осуществления правовых интересов является реализация законодательной инициативы [7].

Следствием законотворческих инициатив становятся законодательные инициативы, которые реализуются в Государственной Думе РФ или в законодательных органах субъектов РФ. Субъекты права законодательной инициативы Федерального Собрания РФ закреплены статьей 104 Конституции РФ [1]. К ним относится, в том числе, и депутат [2]. Кроме того, Конституционный Суд РФ подтверждает, что депутат Государственной Думы обладает правом законодательной инициативы [3]. Между тем, законодательством форма реализации данного права не определена. Как показывает практика, законодательная инициатива единолично депутатом в федеральном законодательном процессе не реализуется [10].

О. А. Фомичевой справедливо отмечается, что порядок образования «структурных компонентов» из числа депутатов в целях разработки и внесения законопроектов Регламентом Государственной Думы РФ не определен. Между тем закрепление депутатов в качестве субъектов права законодательной инициативы, по нашему мнению, предусматривает необходимость разработки и утверждения методики по реализации депутатами (или группой депутатов) указанного права [10].

Депутаты, будучи наделенными правом законодательной инициативы, осуществляют попытки претворения в жизнь наставлений избирателей, а иногда и собственных идей по вопросам, имеющим государственную значимость. Однако, как справедливо отмечают А. В. Малько и Л. Г. Агабекова, несмотря на то, что «слуги» народа часто являются самыми «инициативными» субъектами, далеко не всегда в их инициативах заинтересовано общество [9]. Например, вызывает недоумение некоторые законодательные инициативы, на которые обращали внимание СМИ: предложение об обязанности граждан произносить клятвы при первой выдаче паспорта; установление 50 %-й компенсации из федерального бюджета для граждан на занятия спортом; введение специального налога солидарности, который пойдет на развитие Крыма и Севастополя и т. п. [9]

Н. А. Власенко обращает внимание, что современную парламентскую жизнь России в какой-то мере захлестнула волна законотворческих инициатив, как официальных, так и неофициальных («любительских», как иногда называют), так что законотворческий романтизм не такая безупречная в социальном плане вещь. Это достаточно эмоциональное явление, которое особенно остро воспринимается маргинальными слоями населения как нечто способное вмиг изменить ситуацию. Часто такая активность демонстрируется для поддержания депутатского «авторитета» по принципу «я ведь предлагал», но не решили. У населения создается впечатление, что законы всесильны, но кто-то не хочет их принять и использовать. Романтизм в деле законотворчества ведет к росту ложных законодательных инициатив, девальвирует уважение к закону, вводит в заблуждение людей, вселяет веру во всесильность законодательных механизмов [6].

В заключение отметим, что депутат — это самый приближенный к законодательному процессу субъект права законодательной инициативы. При этом правовая природа статуса депутата Государственной Думы РФ является многогранной и окончательно в законе не проявлена. Депутат выступает в качестве представителя народа, поэтому именно на депутатские группы возложены основы механизма разработки будущих законопроектов.

Депутат как единичный структурный компонент российского парламента определен в качестве самостоятельного правового элемента системы (парламента или палаты Федерального Собрания), и одновременно в качестве составного компонента фракций, комитетов, комиссий и т. д. Комитеты и комиссии парламента являются основными постоянно действующими структурными единицами парламента, через которые ведется работа в палатах Федерального Собрания РФ. При этом данные единицы в большинстве мировых парламентов структурированы в его системную организацию и выступают в качестве самостоятельного социально-политического института демократических законодательных (представительных) органов. Они осуществляют основную законотворческую работу.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2014. — № 9. — Ст. 851.
2. Федеральный закон от 08.05.1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 28. — Ст. 3466.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 8. — Ст. 868.
4. Авакьян С. А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. — 2010. — № 1. — С. 6.
5. Агабекова Л. Г. Законодательные органы как субъекты выстраивания правовой политики // Правовая культура. 2017. № 1 (28). С. 96–100.
6. Власенко Н. А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 181.
7. Евстифеев Д. М. Потребности и интересы личности: общетеоретический и конституционно-правовой аспекты // Уральский форум конституционалистов (Екатеринбург, 5–9 октября 2015 года). Выпуск 1 / Отв. ред. М. С. Саликов. — Екатеринбург: Издательский дом Уральского государственного юридического университета, 2016. — С. 267.
8. Иванов К. К. Право законодательной инициативы и особенности ее реализации депутатами Государственной Думы // Юридическая наука. 2012. № 2. С. 32.
9. Малько А. В., Агабекова Л. Г. Законодательная инициатива как особая разновидность правовой инициативы // Юридическая наука. 2016. № 6. С. 36.
10. Фомичева О. А. Депутаты как субъекты права законодательной инициативы // Interactive Science. 2017. № 12. С. 247.