К вопросу о правовой природе курортного сбора и платежей по системе «Платон»



В условиях современного кризисного состояния российской экономики вопрос исполнения различных бюджетов, выполнения финансовых обязательств государства и муниципальных образований с каждым годом становится острее. Анализируя изменения законодательства, произошедшие за последние два года, стоит отметить наличие негативной и необоснованной тенденции: возложение бремени устранения дефицита бюджета на налогоплательщиков. При этом опасения вызывает не столько само увеличение количества платежей, сколько выбранный способ их законодательного закрепления.

Согласно ст. 1 Налогового кодекса, систему налогов и сборов устанавливает исключительно Налоговый кодекс [1]. Отсутствие платежа в законодательстве о налогах и сборах, не включенность в систему налогов и сборов говорит о его неналоговом характере.

Согласно ст. 8 Налогового кодекса под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий.

В соответствии с п. 5 ст. 3 Налогового кодекса ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными Кодексом признаками налогов и сборов, но не предусмотренных им, поэтому независимо от названия все платежи должны оцениваться по существу с точки зрения их правовой природы с учетом легальных характеристик налога и сбора.

15 ноября 2015 г. в России запустили систему Платон [2]. Суть данной системы заключается в сборе денежных средств с автомобилей грузоподъемностью свыше 12 тонн за проезд по федеральным дорогам общего пользования в счет возмещения причиняемого ими дорожному покрытию ущерба. Впервые система платы с грузовиков за проезд была введена в 2004 г. в Австрии. Затем подобный проект был запущен в Германии, позже — в Беларуси. Необходимо отметить, что в западных странах данная система работает эффективно, достигает поставленные перед ней цели [3]. Безусловно, введение платности автодорог для автомобилей грузоподъемностью свыше 12 тонн в России продиктовано объективными условиями. Протяженная система автомобильных трасс ежегодно требует колоссальных средств для поддержания ее нормального функционирования: так в 2015 г. Федеральному дорожному агентству выделено 573 млрд. руб., в 2016–552 млрд. руб., в 2017 г. — 535 млрд. руб. [4].

30.07.2017 г. в качестве эксперимента в ряде регионов был введен курортный сбор [5]. Целью введения сбора стало финансовое обеспечение работ по проектированию, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры. Стоит отметить, что взимание платежей в курортной сфере уже имело место в российской практике. В течение нескольких лет курортный сбор взымался на основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 17.08.1933 г. с целью возмещения расходов на благоустройство курортов и улучшение бытового обслуживания отдыхающих. Затем курортный сбор был установлен Законом РСФСР от 12.12.1991 г. № 2018–1 «О курортном сборе с физических лиц». В 2004 г. он был отменен из-за непрозрачности механизма сбора и распределения средств.

Однако ни денежные платежи по системе Платон, ни курортный сбор в Налоговый кодекс включены не были в связи с чем возникает вопрос о правовой природе указанных платежей.

Согласно пояснительной записке к Федеральному закону от 29.07.2017 № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» курортный сбор представляет собой неналоговый платеж. Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 31.05.2016 № 14-П проверил законность введения платы с большегрузов по системе Платон и признал этот платеж неналоговым.

Вопрос о неналоговом характере того или иного платежа довольно часто рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации, что позволяет определить основные пять признаков неналогового платежа на основе обобщения судебной практики: целевая направленность; причинение действиями плательщика, обусловливающими обязанность внесения платежей, ущерба государственной собственности, порождение ими дополнительных расходов государства; индивидуальная возмездность; несвойственная налоговым платежам свобода выбора совершения действий; отказ от предоставления услуги в качестве последствия неуплаты.

Однако данные критерии видятся несовершенными, не позволяют отграничить сбор от неналоговых платежей.

Во-первых, как неналоговый платеж, так и сбор уплачиваются как средство достижения определенной цели, получения необходимого блага.

Во-вторых, обязанность уплаты сбора также возникает в связи с дополнительными затратами публичной власти, обусловленными предоставлением плательщику определенного блага (например, рассмотрением дела в суде).

В-третьих, сбор также как неналоговый платеж не отвечает признаку индивидуальной безвозмездности. Сбор всегда возмезден, плательщик сбора получает от публичной власти определенное благо, например, возможность защитить право в суде.

В-четвертых, как при уплате неналогового платежа, так и при уплате сбора у плательщика имеется свобода выбора. Лицо может не обращаться в суд, а защищать свои права иным способом, и, соответственно, не платить государственную пошлину.

В-пятых, последствием неуплаты как сбора, так и неналогового платежа, является не взыскание налоговой недоимки, а отказ в совершении юридически значимого действия, оплачиваемого сбором.

Таким образом, разграничение сбора и неналогового платежа видится необходимым проводить путем сопоставления признаков сбора, предусмотренных в Налоговом кодексе, с конкретным платежом.

Как Платон, так и курортный сбор отвечают признакам сбора, установленным в Налоговом кодексе, носят публичный характер: это обязательные взносы, взимаемые с организаций и физических лиц, уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления юридически значимых действий. В случае с Платоном плательщик получает право проезда по федеральным дорогам, у плательщика курортного сбора возникает право отдыха на определенной территории.

Стоит отметить, что ряд авторов отстаивают налоговый характер Платона и курортного сбора. Зарипов В. М. считает, что Платон отвечает признакам налога, так как «по своей экономико-правовой природе плата представляет собой принудительное индивидуально безвозмездное для плательщиков изъятие их имущества на финансирование государственных нужд. Направленность на финансирование публичных потребностей подтверждается зачислением средств в федеральный бюджет; безвозмездность выражается в том, что уплачиваемые суммы явно несоразмерны расходам публичной власти на предоставление права на проезд по автодорогам» [6. c. 36]. Н. Б. Напсо отмечает, что платеж, установленный для содержания и развития курортной инфраструктуры, может быть только налогом, так как он направлен на финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований, отсутствуют четко определенные юридически значимые возмездные действия. [7, c. 95].

Мы не можем согласиться с такой позицией, так как считаем, что данные платежи имеют возмездный характер, сам платеж осуществляется для встречного представления: права проезда или отдыха на определенной территории.

Несмотря на очевидную необходимость включения вышеназванных платежей в Налоговый кодекс законодатель идет по другому пути. Если курортный сбор хотя бы установлен Федеральным законом, вводится законами субъектов Российской Федерации, то нормативное закрепление Платона далеко от требуемого: платеж введен Федеральным законом, а установлен Постановление Правительства Российской Федерации.

На наш взгляд, это обусловлено желанием экономии временных затрат и административного ресурса при разработке соответствующих законопроектов. В случае со сбором необходимо экономически обосновать и подтвердить факт того, что для предоставления каких — либо услуг органам государственной власти и местного самоуправления необходимы дополнительные денежные средства, а также их размер, так как отличительным признаком сбора является его эквивалентность расходам, понесенным для осуществления юридически значимых действий.

Бесспорно, аргументация размера сбора — сложная и наукоемкая деятельность, однако она позволяет гарантировать права налогоплательщиков, избежать уплаты неоправданных денежных сумм. Использование иного порядка закрепления платежа, по своей правовой природе являющегося сбором, не включение его в Налоговый кодекс, приводит к не предоставлению гарантий, предусмотренных для налогоплательщика.

В условиях экономического кризиса, спада производства, снижения уровня благосостояния населения введение новых платежей для предпринимателей и граждан видится необоснованным. На наш взгляд, в сложный для экономики период необходимо не искать новые источники пополнения бюджета, а совершенствовать порядок распределения средств, усиливать контроль за их эффективным расходованием. Тенденция на увеличение количества налоговых платежей целевого характера, не входящих в российскую систему налогов и сборов, возвращает в период «многообразия», существовавший в девяностые годы прошлого века, уход от которого был целью реформы налогового законодательства. Неукоснительное соблюдение конституционных принципов, закрепляющих условия возложения на граждан и юридических лиц финансовых обязательств перед государством, справедливое распределение между членами общества бремени содержания органов государственной власти и местного самоуправления, должно стать лейтмотивом деятельности законодателя. Реализация такого подхода будет способствовать построению подлинно правового демократического государства.

Литература:

1. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ: по сост. на 01.01.2017 г. // Российская газета. — 1998. — № 148–149.
2. По обоснованию тарифа и порядку передвижения по платным дорогам для пользователей системы взимания платы «Платон»: Разъяснение Росавтодора [Электронный ресурс] // Министерство транспорта Российской Федерации. Федеральное дорожное агентство: сайт. — URL: http://rosavtodor.ru/ (дата обращения: 07.08.2017).
3. Система взимания платы с грузовиков массой свыше 12 тонн. [Электронный ресурс] // ФКУ «Упрдор Москва — Нижний Новгород»: Официальный сайт. URL: http://udmnn.ru/about-udmnn/faq. (дата обращения: 07.08.2017).
4. Данные Федеральной службы государственной статистики. Раздел Финансы [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики: сайт. — URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/finans/fin21.htm (дата обращения: 07.08.2017).
5. О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае: Федеральный закон от 29.07.2017 № 214-ФЗ // Российская газета. — 2017. — № 169.
6. Зарипов В. М. Пределы дискреции законодателя в сфере налогообложения: в поисках золотой рыбки // Закон. — 2016. — № 10. — С. 35–43.
7. Напсо М. Б. Теоретические подходы к определению налога и сбора: экономико-правовой аспект // Журнал российского права. — 2017. — № 4. — С. 91–100.