Развитие государственных структур, обеспечивающих оборот земель сельскохозяйственного назначения, и особенности кадастрового учета: российский и зарубежный опыт



В статье рассматриваются особенности развития различных российских государственных структур, обеспечивающих оборот земель сельскохозяйственного назначения, с учетом последних изменений в российском законодательстве, а также с учётом опыта ведение земельного кадастра и реестра недвижимости зарубежных стран.

Ключевые слова: оборот российских земель сельскохозяйственного назначения, государственные органы, реестр, кадастр, отечественное законодательство, законодательство Германии и США

In the article features of development of the various Russian state structures to ensure the turnover of agricultural land, taking into account the recent changes in the Russian legislation, and based on the experience of the land cadastre and registry of property of foreign countries.

Keywords: the turnover of lands of agricultural purpose, public authorities, the registry, the cadastre, domestic legislation, German legislation and the United States

До 1990 года, государственных структур, которые обеспечивают оборот земель сельскохозяйственного назначения, в их современном понимании практически не существовало. Первым прообразом современных органов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения, стал поместный приказ, представляющий собой орган, объединяющий в себе межевые, учетные, кадастровые и надзорные функции, любая учётная операция, связанная с оборотом земель, в том числе сельскохозяйственного назначения отражалась в писцовых, приправочнных, засечных книгах. В период правления Екатерины II, была организована Комиссия о генеральном межевании, а 19 сентября 1765, которая приняла генеральные правила, которые содержали основные принципы генерального межевания, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения для облегчения и распространения процедуры межевания создавались «межевые губернские канцелярии» [3.с 6–17.].

Министерство государственных имуществ, созданное в 1830 году, осуществляло управление зависимыми крестьянами, заботилась о распределении между крестьянами сельскохозяйственных наделов.

Министерство государственных имуществ, имело в своей структуре несколько министерств и департаментов второе хозяйственное отделение занималось сбором, и учетом сельскохозяйственных сведений в губерниях. Со временем в Министерство хозяйственных имуществ, вошли отделы земельных улучшений и сельской экономии и сельскохозяйственной статистики. До 1917 года государственные структуры обеспечивающие оборот земель сельскохозяйственного назначения не претерпели кардинальных изменений, а после Октябрьской революции, ранее существовавшие Министерство бы и вовсе упразднены, но результаты деятельности сохранились. Декретом «О социализации земли» 1918 года, была закреплена всенародное собственность на земельные ресурсы, трудовой характер использования крестьяне получили право использования земельных наделов из числа земель сельскохозяйственного назначения, на основе потребительско-трудовой нормы землепользования [4.с 32–48.].

Постановление ВЦИК «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на IV сессии 30 октября 1922 года» устанавливало собственность Советского государства на весь земельный фонд страны, в связи, с чем назначалось проведение инвентарной описи земельного имущества. Все земли сельскохозяйственного назначения передавались в ведение Народного комиссариата земледелия и его местных органов.

В 1955 году был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. Впоследствии в 1970 году Совет Министров СССР утвердил Положение «О государственном контроле за использованием земель», возложив контроль на Советы народных депутатов и землеустроительные службы системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия СССР. Состоящее из управлений и советов землеустроительных служб, министерств сельского хозяйства союзных республик, управлений сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов, главных инженеров — землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов народных депутатов», эти органы и занимались обеспечением оборота земель сельскохозяйственного назначения, ситуация оставалась практически неизменной вплоть до 1990 года [6.с 24–29.].

В 1990 году в целях проведения земельной реформы, которая затрагивала также и государственные структуры, отвечающие, в том числе был за оборот земель сельскохозяйственного назначения, создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, а также комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в республиках, входящих в состав РСФСР, автономных областях, автономных округах, краях и областях, городах и районах, основными задачами этих органов были: мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, соблюдение норм и правил землеустройства, ведение земельного кадастра, функция инвентаризации земельных участков различного назначения [5.с 54–59.].

В 1993 году, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, был преобразован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации, а после 1993 года в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. В силу п. 1 Постановления Правительства РФ от 02.02.1993 N 91 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству», «Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов» [3.с 6–17.].

По мнению Опилат Н. И., «Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству» осуществлял организацию и проведение государственного контроля за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организацию и проведение работ по землеустройству; организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создание банка данных о федеральных и других землях; разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле».

В 1998 г. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству был упразднен, а его функции были переданы Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое должно было обеспечить проведение единой государственной политики и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, геодезии и картографии, государственного учета и оценки земли и прочно связанной с ней недвижимости. В 1998 же году только что созданное министерство было упразднено и образован Государственный земельный комитет Российской Федерации, который согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1475 «Вопросы Государственного земельного комитета РФ» был призван осуществлять межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая государственный учет и оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель [3.с 6–17.].

В 2000 году, функции упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике были частично перераспределены между двумя ведомствами — Министерством имущественных отношений РФ и вновь образованной Федеральной службой земельного кадастра России [5.с 54–59.].

Федеральная служба земельного кадастра России, осуществляла учетные функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, а также по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель [3.с 6–17.].

Министерство имущественных отношений РФ, то оно осуществляло функции по управлению и распоряжению земельными ресурсами, координацию деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В 2004 году Федеральная служба земельного кадастра России была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости и земель сельскохозяйственного назначения, землеустройства, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю [3.с 6–17.].

В 2007 г. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передается в ведение Министерства юстиции Российской Федерации с передачей данному министерству функции по нормативному обеспечению ведения государственного кадастра объектов недвижимости.

В 2009 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости переименовывается в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

Различные функции по вопросам регулирования, использования и управления землями сельскохозяйственного назначения, осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ.

Контрольные функции, связанные с землями сельскохозяйственного назначения и их оборотом осуществляют также такие структуры как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами [3.с 6–17.].

С 2017 года кадастр недвижимости становится частью Единого государственного реестра недвижимости вместе с реестром прав на недвижимость, реестром сведений о границах, реестровыми делами, кадастровыми картами и книгами учетов документов. Хотя 2017 года кадастровый учет объектов недвижимости, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения, будет производить, как и прежде Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости переименовывается в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, но положения ФЗ от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» как и ЗК РФ [1.], прочно связывает между собой земельный участок независимо от его назначения и прочно связанные с ними объекты, которые также как и земельный участок является недвижимостью и следует судьбе земельных участков, исключение составляют только в случае если в данной правовой конструкции имеется два различных собственника, что может затруднить, как регистрацию права на предоставляемые физическому лицу угодья сельскохозяйственного назначения, так и постановку их кадастровый учет [2.].

Для оптимального правового регулирования и ведения государственного реестра недвижимости, необходимо выделить земельные участки, в том числе и земли сельскохозяйственного назначения в отдельный реестр как это сделано, например, в Германии, где земельный участок независимо то его вида считается недвижимостью, а расположенные на нем строения могут и не учитываться в кадастре недвижимости, кроме того вопросы предоставления земель в собственность или аренду регулируются германским гражданским уложением, при этом, для земель сельскохозяйственного назначения также как и в РФ существует отдельный закон, регулирующий их правовой статус, также данный закон направлен на предотвращение нежелательного использования не по назначению хозяйственный угодий.

Основные характеристики земельных участков в Германии отражены в поземельной книге и кадастра (Grundbuch и Cadastre), которые взаимосвязаны. Собственно кадастром недвижимости (Grundbuch) называется книга, которая содержит визуально фиксируемые характеристики земельных участков, кадастр недвижимости состоит из картотеки и кадастровых книг. Поземельная книга (Cadastre) основывается на кадастре недвижимости и содержит перечень прав предоставляющих различные привилегии земельному участку или указывающим на наличие обременений на участке, по сложившемуся правилу каждый земельный участок, в том числе и участок сельскохозяйственного назначения должен быть зарегистрирован, с учетом его кадастрово — технических и картографических особенностей в отдельном формуляре в поземельной книге.

Подобное разделение кадастра недвижимости на части практикуется также в США, хотя в США основной собственностью является земельный участок, но при этом различные штаты в США ведут отдельные земельно-кадастровые и регистрационные системы учета, в том числе и участков сельскохозяйственного назначения [7.с 63–66.].

В одних штатах имеются семантические данные, в других — карты, на которых показаны данные, которые подлежат включению в общую федеральную кадастровую систему США [3.с 6–17.].

Хотя в Германии в земельные дела ведет Министерство экономики, транспорта и развития территории федеральной земле Гессен, а в г. Висбаден. Законодательной основой для ведения кадастра является Закон земли Гессен «О кадастре недвижимости и геодезической съемке» от 2 октября 1992 г. Он определяет пути создания и ведения земельного кадастра и задачи геодезической съемки [8.с 63 -68.].

Германская система кадастрового учета наиболее применима в России, так как в отличие от США, несмотря на то что, система кадастрового учёта Германии разделена на две, она при этом имеет единые для всех земель правила кадастрового учета, так же как и система регистрации прав и реестра недвижимости РФ [3.с 6–17.].

Литература:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) // Собрание законодательства РФ.29.10.2001. № 44. ст. 4147.
2. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) //Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). ст. 4344.
3. Бадулина Е. В. Система государственной регистрации недвижимости в России: этапы становления и перспективы развития / Е. В. Бадулина // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 7. С. 6–17.
4. Вараксин, Г. С. История развития и современное состояние кадастра недвижимости за рубежом / Г. С. Вараксин, А. Д. Мезина // Вестник КрасГАУ / Краснояр. гос. аграр. ун-т. — Красноярск, 2012. Вып.10. С. 63–66
5. Завидов Б. Д. Основные идеи и положения земельного кадастра России, его главные недочеты и противоречия (учебно-практический и аналитический комментарий) // СПС Консультант Плюс.
6. Савенко Г. В. Некоторые вопросы защиты прав на земельные участки в связи с вступлением в силу Закона «О государственной регистрации недвижимости» / Г. В. Савенко // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 12. С. 54–59.
7. Опилат Н. И. О тенденциях управления земельными ресурсами / Н. И. Опилат // Налоги. (газета). 2008. № 24. С. 24–29.
8. Филиппова А. П. Зарубежный опыт функционирования кадастровых информационных систем / А. П. Филиппова // Земельный вестник России. 2005. № 1,2. С.63–68.