Проблемы учета требований к антитеррористической защищенности объектов при осуществлении Ростехнадзором нормативно-правового регулирования в области использования атомной энергии



В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2008 г. № 333 [1] в компетенцию Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) вошло осуществление контроля и надзора за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Такие функции являются нехарактерными для Ростехнадзора, но данное обстоятельство может объясняться тем фактом, что в соответствии с Положением о Ростехнадзоре [2] ему переданы полномочия по контролю и надзору за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ (далее — физическая защита). Физическая защита является видом деятельности в области использовании атомной энергии, которая напрямую пересекается с деятельностью по противодействию терроризму на объектах использования атомной энергии. Важно понимать схожесть и концептуальные отличия при обеспечении физической защиты и противодействии терроризму как на ядерных, так и на радиационных объектах, а также особенности их регулирования в нормативных правовых актах Российской Федерации. Для этого рассмотрим эти понятия подробнее и сравним заложенные в них дефиниции.

Отношения при использовании атомной энергии, правовые основы и принципы их регулирования устанавливаются в Федеральном законе от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» [3]. В соответствии с ним физическая защита определяется как вид деятельности в области использования атомной энергии, которая осуществляется в целях предотвращения диверсий и хищений в отношении ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Будучи видом деятельности в области использования атомной энергии, физическая защита подлежит нормативно-правовому регулированию со стороны Ростехнадзора, которое осуществляется путем принятия федеральных норм и правил в области использования атомной энергии.

В статье 6 Федерального закона [3] закрепляется правовой статус федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, в соответствии с которым они по определению являются нормативными правовыми актами, вводимыми в действие органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, т. е. Ростехнадзором в соответствии с Положением [2]. Нормы и правила должны разрабатываться и утверждаться в соответствии с Постановлением правительства [4] и устанавливать требования к безопасности деятельности в области использования атомной энергии, а следовательно, и требования к физической защите.

На сегодняшний день введен в действие ряд федеральных норм и правил в области использования атомной энергии [5–8] по обеспечению физической защиты. НП-083–15 [5] распространяются на системы физической защиты на ядерных объектах и на перевозку и транспортирование ядерных материалов и ядерных установок автомобильным и железнодорожным транспортом. НП-034–15 [6] охватывают радиоактивные вещества, радиационные источники и пункты хранения на стационарных радиационных объектах. Физическая защита при транспортировании радиационных источников и радиоактивных веществ в свою очередь регулируется НП-073–11 [7]. Также отдельно регулируется обеспечение физической защиты на судах с ядерными энергетическими установками и судах-транспортировщиках ядерных материалов в НП-085–10 [8]. Помимо федеральных норм и правил в области использования атомной энергии отдельное место нормативной правовой базе занимают Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. № 456 [9].

Как видно из вышеизложенного, нормативные правовые акты достаточно полно регулируют физическую защиту в области использования атомной как на стационарных радиационных и ядерных объектах, так и при транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ. Но особо следует отметить тот объем мероприятий, которые реализуются в рамках выполнения данных требований.

На всех ядерных и радиационных объектах должна быть создана система физической защиты, которая включает в себя персонал охраны, организационные меры, регламентируемые разрабатываемыми руководством объекта документами, и комплекс инженерно-технических средств физической защиты. При этом речь идет именно о системе, которая выполняет поставленные перед ней задачи: предупреждение и своевременное обнаружение несанкционированных действий и реагирование на них, задержку и нейтрализацию нарушителей.

Требования к системам физической защиты, а как следствие и сложность реализуемых систем, дифференцируются в зависимости от категорий имеющихся на ядерных и радиационных объектах предметов физической защиты, категорий последствий диверсий и категорий самих объектов в целом. При этом системы физической защиты проектируются в зависимости от угроз и модели нарушителей, которые определяются для конкретного объекта в соответствии с перечнем основных угроз ядерно и радиационно опасным объектам и типовых моделей нарушителей, разрабатываемых в свою очередь на уровне государственной системы физической защиты. С учетом модели нарушителей для ядерных объектов осуществляется оценка эффективности таких систем, которая подтверждается в ходе проведения учений.

Указанное положение дел показывает, что такой вид деятельности в области использования атомной энергии, как физическая защита, является сильной составляющей в предупреждении, препятствовании и пресечении диверсионных и террористических актов, угрожающих безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Но ключевым моментом является то, что системы физической защиты на ядерных и радиационных объектах направлены не на все возможные террористические акты, которые могут быть совершены на них.

Для пояснения отмеченного положения рассмотрим правовые и организационные основы и принципы противодействия терроризму, которые закреплены в Федеральном законе от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [10]. В статье 3 указанного закона устанавливается понятийный аппарат в противодействии терроризму. В частности устанавливается, какие действия могут считаться террористическим актом. Особенностью террористических актов является то, что они совершаются в определенных целях, а именно для дестабилизации деятельности органов власти или международных организаций либо воздействия на принятие ими решений. Касательно ядерных и радиационных объектов, предупреждение и пресечение ряда возможных террористических актов, например, таких как захват заложников в административных корпусах зданий, не является задачей для систем физической защиты. Другими словами, физическая защита обеспечена, если не была совершена диверсия на ядерной установке и радиационном источнике и не были похищены ядерные материалы и радиоактивные вещества. Это объясняется тем, что в требованиях перед системой таких задач по противодействию терроризму не стоит (статья 20 Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов [9]) и проектируется она из других соображений, других проектных угроз.

С другой стороны, не любая диверсия или хищение в отношении ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения подпадает под определение террористического акта. При анализе уязвимости для таких объектов в модели нарушителей включаются и такие потенциальные нарушители, мотивация которых определяется личными и психологическими конфликтами или корыстными побуждениями. Это значит, что цель их действий не может рассматриваться как дестабилизация деятельности каких-либо органов власти и уж тем более международных организаций либо воздействие на принятие ими решений. Но перед системой физической защиты стоит задача действия таких нарушителей нейтрализовать.

Но какую связь можно найти между нормативно-правовым регулированием вида деятельности в области использования атомной энергии и противодействием терроризму, которые имеют в своей основе концептуальные различия. Ведь если смотреть на вопрос шире, то главной целью для них является одна: недопущение насилия в отношении человека, обеспечение безопасности общества и государства.

В соответствии со статьей 49 Федерального закона [3] физическая защита направлена, в том числе, на своевременное обнаружение и пресечение террористических актов против безопасности объектов использования атомной энергии. К сожалению, на сегодняшний день ни в федеральных нормах и правилах в области использования атомной энергии [5–8], ни в Правилах физической защиты ядреных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов [9], которые были рассмотрены выше и являются основными при регулировании данного вида деятельности, нет никаких требований, касающихся противодействия терроризму.

Исходя из этого можно сделать вывод о том, что имеются пробелы в законодательстве: положение, закрепленное в Федеральном законе [3], не нашло отражения и не было конкретизировано в требованиях к физической защите в разрабатываемых в соответствии с ним нормативных правовых актах.

Выходом из сложившейся ситуацию могло бы служить внесение изменений в федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии [5–8]. В пользу того, что изменения должны вноситься именно в федеральные нормы и правила говорит то обстоятельство, что Ростехнадзор осуществляет, как отмечалось выше, контроль и надзор за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Такие изменения позволят повысить уровень выполнения Ростехнадзором своих функций, как уполномоченного органа государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Но тут важно отметить тот факт, что вносимые изменения не должны противоречить уже имеющимся требованиям по противодействию терроризму на ядерных и радиационных объектах. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1244 [11] установлен порядок разработки федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий) и внесение проектов актов об их утверждении в Правительство Российской Федерации.

Наиболее целесообразным в данном случае могло бы быть внесение в федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии не новых требований к антитеррористической защищенности объектов, а требований к порядку учета в мерах по противодействию терроризму на ядерных и радиационных объектах уже имеющихся организационных мероприятий в действующих системах физической защиты. Важный механизм по противодействию терроризму в виде систем физической защиты, которые направлены на своевременное обнаружение и пресечение как диверсионных, так и террористических актов в отношении объектов использования атомной энергии, также говорит необходимости обеспечения согласованности требований к антитеррористической защищенности и физической защиты.

Литература:

1. Постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» (ред. от 22 июля 2017 г.) // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2172.
2. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (ред. от 17 июня 2017 г.) // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
3. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
4. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. № 1511 «Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии» (ред. от 6 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5600.
5. Приказ Ростехнадзора от 8 сентября 2015 г. N 343 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Требования к системам физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2015. 26 ноября.
6. Приказ Ростехнадзора от 21 июля 2015 г. N 280 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Правила физической защиты радиоактивных веществ, радиационных источников и пунктов хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2015. 5 августа.
7. Приказ Ростехнадзора от 27 декабря 2011 г. N 747 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Правила физической защиты радиоактивных веществ и радиационных источников при их транспортировании» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2012. № 9. 27 февраля.
8. Приказ Минприроды РФ от 11 марта 2010 г. N 67 «Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Требования к физической защите судов с ядерными энергетическими установками и судов — транспортировщиков ядерных материалов» НП-085–10» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2010. № 27. 5 июля.
9. Постановление Правительства РФ от 19 июля 2007 г. № 456 «Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» (ред. от 18 мая 2017 г.) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4081.
10. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. от 6 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
11. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)» (ред. от 4 августа 2017 г.) // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. II). Ст. 7220.