Актуальные проблемы досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления



Актуальность темы исследования обусловлена значением правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, которые оказывают влияние на законные сроки его легислатуры.

Ключевые слова: глава местной администрации, полномочия, досрочное прекращение, основания, удаление в отставку, отзыв избирателями, отрешение от должности, местное самоуправление, самостоятельность.

Сложившаяся в Российской Федерации практика отстранения глав муниципальных образований (глав местного самоуправления) требует правового совершенствования. В частности, это касается правового регулирования оснований отстранения глав местного управления от власти.

В системе местного управления особенное значение главы местной администрации вызвала потребность фиксации в законодательстве списка случаев досрочного прекращения его полномочий.

Данная тема считается интересной по следующему ряду причин:

‒ неопределенная координация вопросов досрочного прекращения полномочий главы местной администрации в уставах муниципальных образований;

‒ неимение в перечне законодательства надлежащей систематизации оснований досрочного прекращения полномочий глав местной администрации, которая построена на твердых и выверенных условиях;

‒ значительные расхождения в нормативных основаниях досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, а также в механизме их реализации, которые тормозят его оптимальное функционирование в данной должности, органическое взаимодействие институтов муниципальной власти и другое.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации нуждаются в отлаженном механизме их реализации, соответствующем условиям постоянства и устойчивости занимаемой им должности, исключающей возможность необоснованного отстранения от власти главы местного управления, неконституционного присвоения его полномочий.

Согласно ст. 32 Конституции РФ, право избирать и быть избранным относится к одному из важнейших прав граждан Российской Федерации [1]. Общегосударственные основы регулирования настоящего права установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее: ФЗ № 67). Федеральный закон от

6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее: ФЗ № 131), среди прочего, устанавливает основные положения, касающиеся ответственности глав муниципальных образований и глав местной администрации перед населением (ст. 71), государством (ст. 72, 74 и 74.1), физическими и юридическими лицами (ст. 78), в результате которой может осуществляться досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации. Базовые положения Конституции Российской Федерации, упомянутых федеральных законов находят развитие в иных федеральных и региональных законах, в уставах муниципальных образований.

В этой связи обращает на себя внимание правовое регулирование сущности и содержания оснований досрочного прекращения полномочий избранного непосредственно гражданами главы муниципального образования, являющегося одновременно главой соответствующего муниципального образования. При этом очевидно, что досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования затрагивает не только его собственные права, но и права граждан, оказавших ему доверие посредством реализации активного избирательного права.

Российское законодательство устанавливает следующие основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации: смерть, отставка по собственному желанию, удаление в отставку по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления, признание судом данного лица безвестно отсутствующим или объявление его умершим, признание судом главы местного самоуправления недееспособным или ограниченно дееспособным и иные основания предусмотренные ч.6 ст. 36 ФЗ № 131 [2].

Стоит отметить, что список данных оснований достаточно широк, и за последние годы был значительно изменен. Так первая редакция федерального закона 2003 года предусматривала одиннадцать оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. А к началу 2012 года их количество возросло до шестнадцати.

Причинами появления новых оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации считаются: сложность переустройства местных органов власти в РФ, в сфере территориальной организации местного управления; преобразование муниципальных образований, а также совершенствование в России властных отношений, которые предполагают повышенную ответственность выборных официальных лиц.

В отличие от российского законодательства в отечественной государственно-правовой науке основания прекращения полномочий нашли определенное обобщение с раскрытием их сущности, достоинств и недостатков. В частности, профессор МГЮА им. О. Е. Кутафина, В. В. Комарова определяет следующие основания досрочного прекращения полномочий главы местного управления: его кончина; увольнение по собственному желанию; отрешение от места службы при наступлении ответственности перед государством; вступление в законную силу решения суда о признании судом недееспособным либо ограниченно дееспособным; вступление в законную силу решения суда о признании судом безвестно отсутствующим либо объявление умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного вердикта суда; выезд за пределы РФ на ПМЖ (постоянное место жительства); выход из гражданства России, прекращение гражданства иностранного государства — участника интернационального соглашения Российской Федерации, согласно которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местной администрации; отзыв избирателями; определенная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять полномочия главы местного управления; досрочное прекращение полномочий представительного органа местного управления, если глава местной администрации был выбран из состава данного органа [4]. Однако сами проблемы В. В. Комаровой не затрагиваются.

Таким образом, в учебной литературе рассматриваются только основания досрочного прекращения полномочий главы местного управления, сами проблемы не раскрываются и даже не затрагиваются в тексте учебного пособия.

Далее рассмотрим труды ученых по данной теме и сделаем обзор точек зрения авторов. Выясним, какие проблемы им удалось выявить при помощи собственных исследований.

Так С. В. Гончаров выделяет следующие актуальные проблемы досрочного прекращения полномочий главы местного управления:

1) необоснованное предоставление субъектам РФ полномочий продления либо сокращения сроков полномочий уже избранных региональных органов (выборных официальных лиц) в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах РФ с едиными днями голосования в порядке ч.4 ст. 82 ФЗ № 67, поскольку это существенно нарушает избирательные права граждан, которые отдавали свой голос за орган либо официальное лицо местной администрации на тот срок полномочий, который установлен уставом местного управления;

2) незаконное применение таких муниципально-правовых санкций, как удаление в отставку, отзыв избирателями, отрешение от должности, которое не всегда основано на установленных фактах, свидетельствующих о действиях (бездействии) главы местного управления, приведших к нарушению соответствующих муниципально-правовых норм и утрате доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовых санкций;

3) неопределенность в уставах местного управления в части сроков полномочий главы местной администрации, когда в устав местного управления вносятся изменения, промежутков времени и содержания полномочий органов местного управления, но прежний глава местной администрации в силу ч.4 ст. 40 ФЗ № 131 продолжает исполнять свои полномочия;

4) неимение необходимой систематизации установленного законодательством списка оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации;

5) чрезмерное влияние мнения высшего официального лица субъекта РФ (к примеру, губернатора) об удалении в отставку главы местной администрации, что идет вразрез принципу самостоятельности местного управления. Указанное мнение ни при каких обстоятельствах не должно иметь обязательного характера для выборного органа местного управления;

6) к настоящему времени законодательная процедура исполнения предусмотренных законодательством оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации охватывает только удаление в отставку, отрешение от должности и отзыв избирателями» [3].

По мнению С. Е. Чаннова, основными проблемами досрочного прекращения полномочий главой местного управления являются:

‒ спорный характер вопроса о возможности досрочного прекращения контракта с главой местной администрации, так как увольнение глав местных администраций по предусмотренным основаниям ТК РФ, а также Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ неприемлемо, как с формально-юридических позиций, так и с точки зрения потребностей залога независимости главы местной администрации в системе муниципальной власти;

‒ спорный вопрос об отставке усугубляется еще и тем, что ни в муниципальном, ни в трудовом законодательстве четко не растолкована сама сущность отставки главы местной администрации;

‒ присутствие бесспорных пробелов в регулировании расторжения соглашения с главой местной администрации [5].

Таким образом, учеными в основном анализируются основания досрочного прекращения полномочий главы местного управления, а актуальные вопросы досрочного прекращения полномочий главы местного управления ими вовсе не затрагиваются.

Следовательно, подходы выявленных ими проблем решены не полностью.

Цель написания исследования — это изучение актуальных проблем, досрочного прекращения полномочий главы местного управления.

Задачи настоящего исследования:

1) сказать об актуальности проблемы «досрочного прекращения полномочий главы местного управления» в современных условиях;

2) изучить данную тему с точки зрения права в специальных законах;

3) изучить данную тему с точки зрения истории в специальной литературе и учебных пособиях по муниципальному праву;

4) сделать обзор точек зрения авторов статьи по данной теме;

5) на основе изученных работ, обосновывая это теорией и практикой, определить наилучшие пути решения данной проблемы.

Вопросам исследования посвящено огромное число работ. В основном материал, который изложен в учебной литературе, носит общий характер, а в многочисленных монографиях и статьях по данной тематике рассмотрены более узкие вопросы проблемы «Основания досрочного прекращения полномочий главы местного управления». Однако, требуется учет современных условий при исследовании проблематики обозначенной темы.

На основе изученных трудов ученых и учебных пособий, обосновывая это теорией и практикой, можно определить следующие пути решения данной проблемы:

‒ дальнейшее совершенствование института удаления главы местного управления в отставку выборным органом местного управления (ст. 74.1 ФЗ № 131);

‒ проводить различие в методике удаления в отставку всенародно избранного главы местного управления и главы, избранного из числа депутатов выборного органа местного управления. В данном случае речь идет об отставке главы местного управления гражданами;

‒ по причине чрезмерной упрощенности института отрешения от должности главы местной администрации восстановить норму о том, что правом отрешения от поста мэров городов — административных центров субъектов РФ, обладает только Президент РФ по представлению высшего официального лица субъекта РФ. Дополнив его п.9 Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который, на мой взгляд, может применяться не только на уровне субъекта РФ, но и на местном уровне, а именно положением об установлении процедурных гарантий, в частности требования положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей данного муниципального образования, что создаст возможность ограничения произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Возможно, поэтому на сегодняшний момент сложилась определенная противоречивая судебная практика нелегитимного отстранения глав местных самоуправлений от власти, без доказательной базы.

К примеру, для справки, впервые удаление в отставку главы местного управления, избранного населением, было реализовано решением Собрания Депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 1 июня 2009 № 54. Однако удаленный в отставку глава Озерска оспорил данное решение в суде и уже 16 июня 2009 решение Собрания Депутатов было признано незаконным и отменено Озерским городским судом [7].

Основанием для отставки Ч. послужило то, что по итогам 2007 и 2008 годов депутаты отказались принимать годовые отчеты мэра. Причем годом раньше отчет за 2007-й был принят этим же составом депутатов.

Прокурор Челябинской области сразу обратил внимание на допущенные нарушения: во-первых, депутаты рассматривали вопрос об отставке в неимение заинтересованного лица; во-вторых, выставлено два «неуда» Ч. еще до того, как поправки к Закону вступили в силу.

Решением Озерского городского суда от 16 июня 2009 заявление Ч. было удовлетворено; решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 01 июня 2009 года об удалении в отставку главы Озерского городского округа Ч. признано незаконным и отменено [6].

В заключение можно отметить необходимость дальнейшего усовершенствования правового регулирования института досрочного прекращения полномочий главы местного управления. Так как в современном российском обществе данный вопрос оставаться актуальным. Ни специальные законы, ни учебные пособия, ни даже ученые не могут до конца разобраться в этих проблемах и прийти к общему мнению. Например, в специальном законе дается только список оснований, по которым полномочия главы местного управления могут быть досрочно прекращены, учебные пособия по муниципальному праву вообще не затрагивают эту тему и только ученые в своих диссертациях и авторефератах пытаются пролить свет на данную проблему.

Однако трудов ученых крайне недостаточно, так же как и судебной практики по данному вопросу. Поэтому ввиду сравнительной молодости данного института он нуждается в серьезном реформировании на уровне законодательства.

Оно должно быть синхронным, и осуществляться как на федеральном, так и региональном уровне. Потому что двусмысленное толкование положений, осуществляющих правовое регулирование указанного института, влечет, с одной стороны, дестабилизацию общественно-политической ситуации в муниципальном образовании, по причине злоупотреблений со стороны представительного органа при принятии необоснованных решений о досрочном прекращении полномочий главы местного управления, с другой стороны, недостижение основной цели ввода данного института, а именно повышения результативности деятельности органов и должностных лиц местного управления и их ответственности перед общественностью.

Таким образом, руководствуясь вышеизложенным можно предложить следующие пути совершенствования данного института:

1) необходимо совершенствование системы отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, прекращения их полномочий в случае необходимости, определения пределов самостоятельности;

2) нужно проводить реформирование системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

3) необходима регламентация процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии, в связи, с чем в муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

4) нужно провести усовершенствование вопросов срока легислатуры, досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в связи с тем, что удаление в отставку глав администраций способствует полному огосударствлению органов местного самоуправления. Кроме этого на практике происходит подмена понятия «местное самоуправление» на «органы местной власти», а последнее не вполне и не всегда выражает интересы населения данной территории.

5) необходимо восстановить норму о том, что правом отрешения от должности мэров городов — административных центров субъектов РФ, обладает только Президент РФ по представлению высшего официального лица субъекта РФ, дополнив ее положением о том, что представление высшего должностного лица субъекта, должно выносится на обсуждение граждан имеющих активное избирательное право, а также проживающих на территории данного муниципального образования, решение по которому должно приниматься посредством голосования.

На мой взгляд, именно эти предложения будут способствовать решению проблем связанных с прекращением полномочий главы местного самоуправления, столь актуальных в Российской Федерации на сегодняшний день…

Литература:

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года (с попр. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. — 2009. — № 7.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. — 2003.— № 202.

3. Гончаров С. В. Некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления // Бизнес в законе. — 2012. — № 5. — С. 91–94.

4. Комарова В. В. и др. Муниципальное право России. — М.: КНОРУС, 2017. — 194 с.

5. Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. — 2009. — № 5. — С. 76–84.

6. Шугрина Е. С. Удаление главы местного самоуправления в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. — 2009. — № 9. — С. 1800–1806.

7. Решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 по делу № 2–822/09 // Городское управление. — 2009. — № 9.