Правовое регулирование прав и обязанностей муниципального служащего: проблемы и пути решения



Прежде всего, следует отметить, что сам по себе факт закрепления в основном законе, регламентирующем муниципальную службу в Российской Федерации (Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» — далее по тексту Закон о муниципальной службе) [1], перечня прав и обязанностей муниципальных служащих представляет собой новеллу федерального законодательства.

Действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» имел только отсылочную норму (статья 10), согласно которой права и обязанности муниципального служащего должны быть определены уставом конкретного муниципального образования либо специально принятыми органами местного самоуправления нормативными актами согласно указанному Федеральному закону, другим федеральным законам, законам субъекта РФ.

Следует констатировать достаточно абстрактный характер в целом установленных в Законе о муниципальной службе прав муниципального служащего. Это вполне логично с учетом того обстоятельства, что нормативный акт может содержать в себе только важнейшие общие для всех муниципальных служащих права, без существенной детализации.

Безусловно, в рамках одной статьи невозможно детально рассмотреть все права и обязанности муниципального служащего, выявить все возникающие в связи с их правовой регламентацией и практикой применения проблемы и предложит пути их решения. Поэтому остановимся лишь на наиболее актуальных, с нашей точки зрения, проблемах.

Так, например, следует обратить внимание на право муниципального служащего выполнять какую-либо иную оплачиваемую работу, которое закреплено в ч.2 ст.11Закона о муниципальной службе. Такую работу муниципальный служащий вправе выполнять при одновременном соблюдении целого ряда условий:

– если данная должность не является профсоюзной либо выборной государственной, муниципальной;

– если муниципальный служащий не становится членом органа управления коммерческой организации;

– предварительное уведомление в письменной форме представителя соответствующего нанимателя;

– отсутствует конфликт интересов.

Последнее условие представляет собой наибольший интерес, поскольку данный институт — принципиально новый для муниципальной службы в целом.

Ученые еще не выработали единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия «конфликт интересов» и значение конфликта интересов в управленческой и служебной деятельности [3, c.325].

Поиски возможностей совершенствования данного понятия продолжаются. Этой теме посвятили свои публикации В. В. Астанин, А. Д. Ильяков, О. В. Казаченкова, С. Е. Чаннов, А. Дементьев, С. Качушкин, А. В. Куракин, А. М. Куренной, Э. В. Талапина, С. Н. Южаков и др.

При определении понятия конфликта интересов ч.1 ст.14.1 Закона о муниципальной службе отсылает нас к ч.1 ст.10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О противодействии коррупции» [2]. Итак, конфликт интересов представляет собой ситуацию, при наличии которой прямая либо косвенная личная заинтересованность конкретного лица, которое замещает должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, может повлиять либо влияет на надлежащее, беспристрастное и объективное осуществление им служебных полномочий.

С понятием конфликта интересов связано понятие личной заинтересованности. В данном случае при определении указанного понятия Закон о муниципальной службе также отсылает нас к ст.10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. Личная заинтересованность представляет собой возможность получение определенного дохода в форме денежных средств, другого имущества (имущественных прав, результатов выполненных работ, услуг имущественного характера либо каких-нибудь преимуществ (выгод) муниципальным служащим либо его родственниками или свойственниками, а также организациями и гражданами, с которыми муниципальный служащий связан корпоративными, имущественными либо какими-либо другими близкими отношениями.

Согласно Закону о муниципальной службе изменение служебного положения в целях урегулирования либо предупреждения конфликта интересов возможно как форме отстранения, так и в форме назначения на другую должность. Полагаю, что формулировка ч.3 ст.14.1 Закона о муниципальной службе не видится совсем ясной. Скорее всего, в рассматриваемом случае речь идет не обо всем времени, в период которого непосредственно происходит процесс урегулирования конфликта, а только об определенном интервале времени, в период которого происходит установление отсутствия либо наличия такого конфликта.

Отказ муниципального служащего от явившейся причиной возникновения рассматриваемого вида конфликта выгоды аналогичным образом выступает в качестве одной из возможных мер, тем не менее, при реализации такого мероприятия неизбежно возникает несколько существенных недостатков. Прежде всего, в законодательстве Российской Федерации нет какого-либо единого, сбалансированного алгоритма реализации данной меры. Кроме того, на практике данные меры не применяются. В научной литературе существует позиция, согласно которой понятие выгоды может трактоваться не только как материальное, но и нематериальное. Поэтому в условиях отсутствия точного юридического определения понятия «выгода», а также конкретного механизма отказа от выгоды, данная мера не будет эффективно реализовываться на практике.

Необходимо отметить, что муниципальный служащий, при обнаружении признаков конфликта интересов и выполняя обязанность письменного уведомления об этом представителя нанимателя, вправе взять самоотвод, то есть заявить о дальнейшей нецелесообразности возложения на него какой-нибудь обязанности в целях предотвращения конфликта интересов.

Полагаем, что применение на практике данной процедуры самоотвода является затруднительным. В законодательстве сегодня отсутствует алгоритм проведения указанной процедуры. Достаточно эффективная реализация указанного способы возможна только в случае, когда случаи и порядок самоотвода муниципальных служащих будут детально определены в действующем законодательстве.

Непринятие конкретным муниципальным служащим мер по урегулированию либо предотвращению конфликта интересов представляет собой правонарушение, которое влечет за собой увольнение муниципального служащего.

Вышеобозначенный перечень мер урегулирования и предотвращения конфликта интересов не закрытый. Сегодня представители нанимателя применяют и другие законные меры при возникновении конфликта интересов. Так, например, в конкретном органе местного самоуправления может образовываться комиссия по соблюдению требований к поведению муниципальных служащих.

Основной проблемой данных комиссий является формальный характер их деятельности. В качестве одной их причин последнего — эпизодический характер работы данных комиссий, что, в свою очередь, обусловлено недостаточным финансированием конкретных органов местного самоуправления. Существенной проблемой также является только рекомендательный характер принимаемых комиссией решений, что аналогичным образом не способствует плодотворной работе названных комиссий. Другой проблемой выступает отсутствие необходимого числа квалифицированных кадров. Особенно это ярко видно на примере поселений. В рассматриваемом случае, прежде всего, речь идет об отсутствии специального обучения председателей, а также членов комиссий. Кроме того, имеет место недостаточное обеспечение деятельности названных комиссий в методическом плане.

Следует отметить, что существуют и внутренние проблемы функционирования данных комиссий, которые связаны с отсутствие достаточно понятных и конкретных критериев опубликования отчетов о работе комиссий. На сайтах органов местного самоуправления не содержатся конкретных решений, принятых комиссиями, отсутствуют необходимые статистические данные об их работе. Это, в свою очередь, неизбежно приводит к нарушению принципов гласности и открытости деятельности органов местного самоуправления, может способствовать коррупционным проявлениям при осуществлении муниципальными служащими своей деятельности.

Таким образом, вопросы урегулирования конфликтов интересов, возникающих в процессе служебной деятельности муниципальных служащих, требуют дальнейшего совершенствования.

Литература:

1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст.1152.
2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
3. Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.