Становление организационно-правовых основ обеспечения продовольственной безопасности в Российской Империи

В статье рассматриваются особенности организации деятельности государства по преодолению последствий голода 1891–92 гг. в Российской Империи. Автором делается вывод о становлении организационной-правовой базы обеспечения продовольственной безопасности страны именно в процессе осуществления данной деятельности.

Ключевые слова: продовольственная безопасность, засуха, голод, гуманитарная помощь, благотворительность, продовольственная помощь, трудовая помощь.

Приступая к рассмотрению исторического развития правового обеспечения продовольственной безопасности в России, необходимо заметить, что учёными предлагается по крайней мере две периодизации такого обеспечения. Критерием для периодизации выступает «точка отсчёта» — тот момент, с которого обеспечение продовольственной безопасности страны становится самостоятельным и выраженным в соответствующих правовых актах направлением политики Российского государства:

1. «Широкий» подход, согласно которому начало обеспечение продовольственной безопасности присуще — в качестве государственной задачи — всей протяжённости историко-правового развития отечественной государственности. Сторонником данной позиции является, прежде всего, Х. У. Белхароев, который в своём недавнем монографическом исследовании [2, с. 9–113] рассматривает отдельные положения Русской правды, Судебников, Соборного уложения как направленные на достижение задач обеспеченности населения продуктами. Так, к примеру, становление общинного строя в русских деревнях данный автор рассматривает как фактор дифференциации крестьянства, укрепление его имущественной самостоятельности, и, как следствие, повышение уровня его продовольственной безопасности [1, с. 270].

Однако, на наш взгляд, такой подход представляется не совсем корректным, поскольку обеспечение безопасности должно предполагать какие-то специальные, целенаправленные действия государства, выражаемые, в том числе, и соответствующими нормативно-правовыми актами. Рассматриваемые же Х. У. Белхароевым в качестве становления продовольственной безопасности меры являются, скорее, мерами по становлению и развитию института собственности на землю.

2.Согласно второй теоретической позиции, государственно-правовые меры по обеспечению продовольственной безопасности находят своё начало в деятельности официальных органов по ликвидации последствий неурожаев. Распространённые на протяжении всего хода отечественной истории, проблемы, связанные с негативным воздействием засух, паводков, иных отрицательно влияющих на урожайность явлений, особенно обострились на стыке XIX-XX вв. — когда процесс хода крестьянской реформы, связанный — во многом — со снижением обрабатываемых площадей земли привёл к уменьшению количества собираемого зерна. «Обеспечение безопасности» пока что не выражалось в качестве превентивных и системных мер, связанных с расчётом, определением количества и качества продукции — государственные меры, направленные на нейтрализацию проблем сельского хозяйства, рассматривались как отдельное направление властной деятельности.

Значительными трудностями характеризовался неурожай 1891 г., когда из-за погодных условий в некоторых губерниях Российской Империи произошёл голод. Связанный со слабым урожаем предыдущего года, суровой и малоснежной зимой, он становился проблемой общегосударственного значения. Как отмечает в своей статье О. Ю. Николаева, масштаб бедствия был приближен к катастрофическим: «Так, по общим показателям сбора хлеба недостача количества зерновых за 1891 г. по сравнению с предыдущими годами в Оренбургской губернии самый большой — 73 % (для сравнения: этот же показатель в Воронежской губернии — 69 %, в Казанской — 67 %, Симбирской — 57 %, Тамбовской — 56 %, Самарской и Саратовской — 55 %)» [4, с. 383]. На грядущие разрушительные последствия указывал в своём докладе на Высочайшее имя губернатор Оренбургской губернии в июне 1891 г.

Необходимость разрешения проблем голода потребовала от государства всемерных усилий по концентрации деятельности по преодолению его последствий со стороны всех тогдашних общественных сил — не только государственных учреждений, но и земств, местных благотворительных обществ, духовенства.

На первоначальном этапе — непосредственно во время уборки урожая и осени — обязанности по нейтрализации начинающегося голода исполнялись «на местах» — земскими учреждениями. Однако, их несогласованность действий между собой — а согласованности требовали масштабы бедствия, так как голод распространился на восемь губерний — потребовал централизации и единого управления на всероссийском уровне. В качестве такого органа было выбрано Министерство внутренних дел, которое — наряду с непосредственными обязанностями по осуществлению охраны правопорядка — ведало в рассматриваемый период целым рядом иных служб — от учёта лиц иного вероисповедания до статистической службы.

Исходя из этого, 18 ноября 1891 года Указом Императора Александра Александровича в составе Министерства внутренних дел был создан Особый комитет по делам помощи нуждающимся в местностях, застигнутых неурожаем. Непосредственное руководство Комитетом осуществлял Наследник престола Николай Александрович; кроме того, в состав особой комиссии на правах его заместителей вошли товарищ министра внутренних дел, барон Г. А. фон Кауфман, а также действительный тайный советник, заместитель Председателя Синода К. П. Победоносцев. Основными направлениями деятельности Комитета выступали:

‒ координация деятельности земств по борьбе с последствиями неурожая;

‒ оказание непосредственной трудовой и продовольственной помощи пострадавшему от голода населению;

‒ реализация работы благотворительных обществ на поражённых неурожаем и голодом территориях.

Так, к примеру, в целях обеспечения надлежащего трафика зерна между губерниями Сибири и пострадавшими районами Центра и Юга России были организованы дополнительные обозы от Тюмени и Челябинска до Екатеринбурга, откуда уже посредством железной дороги зерно направлялось в Воронеж, Саратов, Харьков и иные наиболее пострадавшие от голода населённые пункты страны. При этом стоит отметить, что зерно отдавалось сибирскими крестьянам совершенно на безвозмездной основе [5, с. 48–54]. Также обратим внимание, что вызванные в транспортировке зерна разными видами транспорта (гужевым и железнодорожным) стало одной из причин, которые С. Ю. Витте уже после голода — в 1894 году — привёл новому Императору Николаю в качестве обоснования для строительства железных дорог, связывающих Сибирь с Европейской частью — в частности, расширения строящегося в годы Транссиба дальше Омска и Челябинска [6, с. 288].

Кроме того, стоит отметить и деятельность Православной церкви (тоже выступавшей в рассматриваемый период как опосредованная государством структура — в силу управления её Синодом). Так, например, в период весны-лета 1892 года на территории Царицынского уезда Саратовской епархией было организовано несколько десятков бесплатных столовых, а также приютов для детей, лишившихся попечения родителей, которые погибли от голода. Они создавались при крупных приходах, монастырях, размещались в уже существующих церковно-приходских школах [3, с. 221].

Таким образом, можно сделать вывод, что впервые на централизованном уровне государственная деятельность по обеспечению продовольственной безопасности населения России была произведена в процессе ликвидации последствий голода 1891–1892 гг. На централизованный характер такой деятельности указывает создание специализированного государственного органа — в составе имперского министерства, а также регламентация на правовом уровне конкретных направлений работы.

Литература:

1. Белхароев, Х. У. Генезис правового обеспечения продовольственной безопасности Древней Руси [Текст] / Х. У. Белхароев // «Пробелы» в Российском законодательстве. — 2011. — № 3. — С. 269–273.

2. Белхароев, Х. У. Продовольственная безопасность России: история и современность: монография [Текст] / Х. У. Белхароев. — М.: Спутник-М., 2016. — 288 с.

3. Мещерякова, А. О. Благотворительная деятельность Русской Православной Церкви во время голода 1891–1892 гг. в Воронежской и Саратовской губерниях [Текст] / А. О. Мещерякова // Вестник Воронежского гос. ун-та. Гуманитарные науки. — 2015. — № 9–10. — С. 221–223.

4. Николаева, О. Ю. Власть и общество в условиях чрезвычайной ситуации 1891 года (на материалах Орловской губернии) [Текст] / О. Ю. Николаева // Отечественная история. Вестник Самарского гос. ун-та — 2015. — № 17. — С. 379–386.

6. Рыбас, С. Ю. Витте [Текст] / С. Ю. Рыбас. — М.: Молодая гвардия, 2018. — 412 с.