Конституционно-правовой статус Союзного Совета Швейцарского Союза



Швейцария — центрально-европейская страна, площадь которой составляет 41 285 км² (по данным на 2014 г.), а население равняется 8 380 000 чел. (по данным на 2016 г.) [3]. Несмотря на сравнительно небольшие размеры, Швейцария считается одной из самых экономически развитых стран современного мира. Поэтому нам небезынтересен вопрос о том, каким образом организована государственная власть в данной стране. Однако поскольку подробное изучение такого вопроса заняло бы слишком много для обычной статьи места, мы остановимся на кратком описании конституционно-правового статуса высшего органа исполнительной власти. Его основы можно найти в Конституции 1999 г. и Законе об организации Правительства и Администрации 1997 г. [1, 2]

Согласно ст. 1 Конституции 1999 г. Швейцарский Союз состоит из 26 кантонов. В ст. 3 говорится о том, что кантоны являются суверенными постольку, поскольку их суверенитет не ограничен Конституцией. Они осуществляют все права, не отнесенные к Союзу. Национальными языками в Швейцарии признаются немецкий, французский, итальянский и ретороманский (ст. 4). В силу этого положения имеются определенные различия в официальных наименованиях Швейцарии и общегосударственных органов власти (см. таблицу 1).

Таблица 1

Официальные наименования Швейцарии иобщегосударственных органов власти иих перевод на русский язык

Официальные наименования Швейцарии иобщегосударственных органов власти	Перевод на русский язык
Немецкие
Schweizerischen Eidgenossenschaft	Швейцарский Союз (букв. — «Клятвенное Товарищество»)
Bundesversammlung	Союзное Собрание
Bundesrat	Союзный Совет
Bundesgericht	Союзный Суд
Французские
Confédération suisse	Швейцарская Конфедерация
Assemblée fédérale	Федеральное Собрание
Conseil fédéral	Федеральный Совет
Tribunal fédéral	Федеральный Трибунал
Итальянские
Confederazione Svizzera	Швейцарская Конфедерация
Assemblea federale	Федеральное Собрание
Consiglio federale	Федеральный Совет
Tribunale federale	Федеральный Трибунал
Ретороманские
Confederaziun svizra	Швейцарская Конфедерация
Assamblea federala	Федеральное Собрание
Cussegl federal	Федеральный Совет
Tribunal federal	Федеральный Трибунал

В ст. 143–191с Конституции содержатся положения, касающиеся деятельности союзных органов власти. На основании ст. 143 любое лицо, обладающее правом голосовать, может быть избрано в Национальный Совет, Союзный Совет или Союзный Суд. При этом члены Национального Совета, Совета Государств, Союзного Совета и судьи Союзного Суда не могут в одно и то же время быть членами любого другого из указанных органов. Члены Союзного Совета и штатные судьи Союзного Суда не вправе занимать какую-либо другую должность Союза или кантона, а также выполнять любую иную оплачиваемую работу. В законе могут быть предусмотрены и дополнительные ограничения (ст. 144).

Для членов Национального Совета и Союзного Совета Конституция устанавливает четырехлетний срок полномочий (ст. 145).

На основании ст. 148 Конституции верховную власть в стране осуществляет Союзное Собрание, состоящее из двух палат — Национального Совета и Совета Государств. Палаты равны между собой. Национальный Совет включает в себя 200 представителей народа, избираемых на основе пропорциональной системы (абз. 1–2 ст. 149). Совет Государств состоит из 46 представителей кантонов (абз. 1 ст. 150).

Высшим органом исполнительной власти Союза является Союзный Совет (ст. 174). Данный орган состоит из 7 членов, избираемых Союзным Собранием после каждого полного обновления Национального Совета. При этом провинции и языковые регионы должны быть адекватно представлены (ст. 175).

Председателем Союзного Совета является Союзный Президент. Президент Союза и вице-президент Союзного Совета избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком на один год. Перевыборы на следующий год исключаются. Кроме того, Союзный Президент не может стать вице-президентом на следующий год (ст. 176).

Союзный Совет принимает решения на основе принципа коллегиальности (абз. 1 ст. 177).

Союзный Совет возглавляет Союзную Администрацию. Он обеспечивает ее соответствующую организацию и целенаправленное выполнение задач. Союзная Администрация подразделяется на департаменты, во главе каждого из которых стоит член Союзного Совета (абз. 1–2 ст. 178).

Главным административным управлением Союзного Совета является Союзная Канцелярия, возглавляемая Союзным Канцлером (ст. 179).

Союзный Совет определяет цели своей государственной политики и способы их достижения. Он планирует и координирует деятельность правительства. Союзный Совет своевременно и всесторонне информирует общественность о своей деятельности постольку, поскольку не преобладают общественные или частные интересы (ст. 180).

Союзный Совет вправе направлять в Союзное Собрание проекты союзного законодательства (ст. 181). Он принимает законодательные положения в форме постановлений, если это предусматривается Конституцией или законом. Союзный Совет обеспечивает имплементацию законодательства, резолюций Союзного Собрания и решений союзных судебных органов (ст. 182).

Данный орган составляет финансовый план и проект бюджета, а также готовит союзные счета. Он обеспечивает упорядоченное финансовое управление (ст. 183).

Союзный Совет несет ответственность за поддержание отношений с другими странами. При этом соблюдается право на участие Союзного Собрания. Союзный Совет представляет Швейцарию за рубежом. Он подписывает и ратифицирует международные договоры, направляя их затем Союзному Собранию для утверждения. Союзный Совет может издавать постановления и решения. Постановления должны быть ограничены по времени действия (ст. 184).

Союзный Совет принимает меры по обеспечению внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии. Он же принимает меры по обеспечению внутренней безопасности. Данный орган может издавать постановления и решения в порядке противодействия существующим или надвигающимся угрозам, серьезно нарушающим публичный порядок, внутреннюю или внешнюю безопасность. Такие постановления должны быть ограничены по времени действия. Кроме того, в чрезвычайных случаях Союзный Совет может проводить мобилизацию вооруженных сил (ст. 185).

Союзный Совет ответствен за поддержание отношений между Союзом и кантонами, а также сотрудничает с последними. Он может утверждать кантональное законодательство, когда того требует союзный закон. Союзный Совет может возражать против договоров между кантонами или между кантонами и зарубежными странами. Он обеспечивает соблюдение союзного закона, равно как кантональных конституций и кантональных договоров, и принимает меры, необходимые для исполнения данной обязанности (ст. 186).

Кроме того, Союзный Совет имеет следующие задачи и полномочия:

a. надзирает за Союзной Администрацией и другими органами, на которые возложены союзные обязанности;

b. регулярно отчитывается перед Союзным Собранием об осуществлении своей деятельности, равно как о ситуации в Швейцарии;

c. производит назначения, которые не входят в компетенцию других органов власти;

d. рассматривает жалобы, когда это предусматривается законом.

Закон может делегировать Союзному Совету другие задачи и полномочия (ст. 187).

Высшим судебным органом власти является Союзный Суд (абз. 1 ст. 188).

Более подробно конституционно-правовой статус Союзного Совета регулируется Законом об организации Правительства и Администрации 1997 г. (далее — Закон). В нем же содержатся положения, относящиеся к административно-правовому статусу Союзного Совета. Данный Закон имеет следующую структуру:

Первый титул: Основы;

Второй титул: Правительство;

Первая глава: Союзный Совет;

1. Раздел: Функции;
2. Раздел: Процедуры и организация;

Вторая глава: Союзный Президент;

Третья глава: Союзный Канцлер;

Третий титул: Союзная Администрация;

Первая глава: Управление и принципы управления;

Вторая глава: Департаменты;

1. Раздел: Глава департамента;
2. Раздел: Генеральные секретариаты;
3. Раздел: Отделы и группы отделов;
4. Раздел: Государственные секретари;

Третья глава: Сборы;

Четвертый титул: Полномочия, планирование и координация;

Первая глава: Полномочия;

Вторая глава: Планирование и координация;

Третья глава: Внешняя консультация и внепарламентская комиссия;

1. Раздел: Внешняя консультация;
2. Раздел: Внепарламентская комиссия;

Четвертая глава: Обработка данных;

1. Раздел: Документация по служебной переписке и деятельности;
2. Раздел: Обработка персональных данных при использовании электронной инфраструктуры;

Пятый титул: Отдельные и заключительные положения;

Первая глава: Правовой статус;

Вторая глава: Утверждение кантональных указов;

Третья глава: Информация о договорах кантонов между собой или с другими странами;

Четвертая глава: Концентрированное принятие решения;

Пятая глава: Освобождение от налога и защита собственности Союза;

Шестая глава: Право собственности;

Седьмая глава: Заключительные положения.

Согласно ст. 1 Закона Союзный Совет является высшим управляющим и исполнительным органом Союза. Данный орган состоит из семи членов. Ему помогает Союзный Канцлер.

Союзная Администрация подчиняется Союзному Совету. Она включает в себя департаменты и Союзную Канцелярию. Департаменты подразделяются на отделы, которые могут быть сгруппированы вместе. Каждый из них имеет Генеральный Секретариат. Кроме того, Союзной Администрации принадлежат административные единицы в соответствии с ее организационными указами. Посредством союзного законодательства на организации и лиц публичного или частного права, которые не входят в состав Союзной Администрации, могут возлагаться административные задачи (ст. 2 Закона).

Союзный Совет и Союзная Администрация действуют на основе Конституции и закона. Они привержены достижению общего блага, соблюдают права граждан, а также компетенцию кантонов, и содействуют сотрудничеству между Союзом и кантонами. Союзный Совет и Союзная Администрация действуют на основе принципов целесообразности и экономичности (ст. 3 Закона).

За выполнение правительственных функций Союзный Совет несет коллегиальную ответственность (ст. 4 Закона).

Союзный Совет осуществляет надзор в сфере задач Союза и их выполнения, а также бесперебойной организации Союзной Администрации исходя из необходимости и соответствия целям, вытекающим из Конституции и закона. Он разрабатывает будущие решения для государственных действий (ст. 5 Закона).

Союзный Совет определяет цели и средства своей правительственной политики. Он отдает приоритет осуществлению правительственных обязанностей. Данный орган принимает все меры, необходимые для обеспечения правительственной деятельности в любое время. Он влияет на государственное единство и сплоченность земель, соблюдая при этом федеральное разнообразие. Союзный Совет вносит свой вклад в то, чтобы другие государственные органы имели возможность выполнять свои задачи в соответствии с Конституцией и законом целесообразно и своевременно (ст. 6 Закона).

С учетом оговорки о парламентской законодательной инициативе, Союзный Совет руководит предварительной процедурой по законодательству. Он представляет Союзному Собранию проекты конституционных поправок, союзных законов и союзных решений, и издает постановления постольку, поскольку он на это уполномочен Конституцией или законом (ст. 7 Закона).

Союзный Совет может самостоятельно заключать международно-правовые договоры постольку, поскольку он в соответствии с союзным законом или утвержденным Союзным Собранием международно-правовым договором для этого уполномочен. Также он может самостоятельно заключать международно-правовые договоры ограниченной сферы действия. Такими договорами в особенности считаются те, которые:

а. для Швейцарии не создают новые обязанности или не означают отказа от существующих прав в последующем;

b. обеспечивают исполнение договоров, утвержденных Союзным Собранием, и только уже определенных в основном договоре прав, обязанностей или организационных принципов, подробно изложенных;

с. регулируют обращения в органы власти и административно-технические запросы.

Международно-правовыми договорами ограниченной сферы действия не считаются в особенности те, которые:

а. выполняют одно из условий для процедуры факультативного референдума по государственному договору в соответствии с п. d абз. 1 ст. 141 Союзной Конституции;

b. содержат положения о предметах, чье регулирование находится в исключительной компетенции кантонов;

с. предусматривают единовременные расходы в размере более пяти миллионов франков или постоянные расходы в размере более двух миллионов франков в год (ст. 7а Закона).

Союзный Совет может, непосредственно опираясь на абз. 3 ст. 185 Союзной Конституции, принять постановление в целях противостояния существующим или ближайшим угрозам, серьезно нарушающим общественный порядок либо внутреннюю или внешнюю безопасность (абз. 1 ст. 7d Закона).

Союзный Совет может, непосредственно опираясь на абз. 3 ст. ст. 184 или абз. 3 ст. 185 Союзной Конституции, принять распоряжение:

а. если это необходимо для соблюдения интересов страны; или

b. в целях противостояния существующим или ближайшим угрозам, серьезно нарушающим общественный порядок либо внутреннюю или внешнюю безопасность.

Союзный Совет информирует соответствующий орган Союзного Собрания не позднее 24 часов после своего решения о распоряжении (ст. 7е Закона).

Союзный Совет определяет целесообразную организацию Союзной Администрации и адаптирует ее к обстоятельствам. При этом он может отклоняться от организационных положений других союзных законов; исключение составляют случаи, когда Союзное Собрание явно ограничивает организационную компетенцию Союзного Совета. Он способствует повышению эффективности и инновационности Союзной Администрации. Союзный Совет осуществляет постоянный надзор за Союзной Администрацией. Он надзирает в соответствии с особыми положениями за децентрализованными административными единицами и носителями административных задач Союза, не входящими в состав Союзной Администрации. Союзный Совет определяет, насколько это целесообразно, конкретные стратегические цели для следующих самостоятельных единиц:

а. для лиц публичного или частного права, которые:

1. не входят в состав центральной Союзной Администрации;

2. были учреждены согласно союзному законодательству или где Союз преобладает капиталом или голосами, и

3. наделены задачами управления;

b. для зоны Союзного Технологического Института (ст. 8 Закона).

Союзный Совет обеспечивает исполнение изданных и последующих решений Союзного Собрания. Он осуществляет административное судопроизводство постольку, поскольку это передано ему законодательством (ст. 9 Закона).

Союзный Совет принимает свои решения коллегиально. Члены Союзного Совета представляют решения коллегиально (ст. 12 Закона).

Члены Союзного Совета и Союзный Канцлер регулярно информируют Союзный Совет о своей деятельности и в частности о связанных с ней рисках и возможных проблемах. Союзный Совет может требовать от своих членов, а также от Союзного Канцлера, определенную информацию (ст. 12а Закона).

Союзный Совет собирается так часто, как это необходимо для его деятельности. Он созывается по требованию Союзного Президента через Союзного Канцлера. Каждый член Союзного Совета может в любое время потребовать проведения совещания. В неотложных случаях Союзный Президент может отступать от обычной процедуры созыва и проведения совещания (ст. 16 Закона).

Таким образом, как видно из вышесказанного, высший орган исполнительной власти в Швейцарии имеет специфические особенности, отличающие его от подобных органов в других странах. В его состав входит сравнительно небольшое и заранее четко определенное число членов. Порядок формирования Союзного Совета также отличается своеобразием. Его члены избираются не одной из палат парламента (когда он двухпалатный), как это часто бывает, а Союзным Собранием в целом. Этот же орган избирает из числа членов Союзного Совета Союзного Президента, который официально именуется не главой государства, а Председателем Союзного Совета. Верховная власть в стране принадлежит Союзному Собранию, что еще больше усиливает позиции данного органа. Определенный интерес представляют положения, касающиеся взаимоотношений между Союзным Советом и Союзной Администрацией.

Литература:

1. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (Stand am 1. Januar 2018). URL: http://www.admin.ch (дата обращения: 14.05.2018).
2. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997 (Stand am 1. Januar 2018). URL: http://www.admin.ch (дата обращения: 14.05.2018).
3. Switzerland. URL: http://data.un.org (дата обращения: 20.05.2018).