Причины возникновения коррупции в государственных закупках



В данной статье раскрыта сущность понятия коррупции и коррупционных деяний. Определены основные виды коррупции в сфере государственных закупок и предложены меры по противодействию коррупции в этой сфере. В работе рассмотрены факторы возникновения коррупции в секторе государственных закупок, а также выделены институциональные искажения, которые вызывает коррупция на различных этапах закупочного цикла. В статье доказано, влияние конкуренция на уменьшение ренты, которую незаконно может присвоить поставщик, получив контракт на государственные закупки. Подчеркнута необходимость организации государственных закупок способом, который обеспечивает максимально эффективное расходование бюджетных средств путем закупки наиболее качественных товаров, работ и услуг для государственного сектора экономики по минимально возможным ценам (оптимальное соотношение «цена-качество» товара или услуги).

Ключевые слова: тендер, государственные закупки, коррупция, конкуренция, рента, контракт.

В первую очередь необходимо проанализировать понятия «государственные закупки» и «коррупция»

Сегодня не разработано общего толкования термина «государственные закупки». Исследованием его содержания занимались отечественные и зарубежные ученые. В экономической литературе, нормативной базе существуют такие определения закупок за государственные средства: тендер, конкурсные торги, торги, закупки, государственные закупки. Под ним подразумевают тендерные закупки.

Толкование термина «тендер» (от англ. Tender — официальное предложение) имеет много значений. В целом, тендер — это осуществление конкурентного отбора участников с целью определения победителя тендера согласно процедурам или объявления покупателем конкурса для продавцов с заранее определенными характеристиками.

Существует также несколько определений конкурса или конкурсных торгов, под которыми понимают способ размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, при котором заказчик тем или другим способом искусственно создает условия для конкурентной борьбы между участниками конкурса с целью выбора наилучших условий приобретения необходимых товаров, работ, услуг [1, c. 67].

В целом в международном законодательстве закупки означают приобретение любыми способами товаров, работ или услуг.

В отечественном законодательстве используют термин «государственная закупка». При этом осуществление закупки одним заказчиком в интересах другого запрещается, кроме случаев осуществления закупки товаров на принципах межведомственной координации.

Как видим, определение международного и отечественного законодательства относительно трактовки государственных закупок является достаточно ограниченным [2, c. 245].

На основе вышеизложенного, мы разработали и предлагаем собственное определение экономической сущности понятия «государственные закупки», которое заключается в следующем: государственные закупки — это процесс заказа государственными органами товаров необходимых для их полного и эффективного функционирования, по объявленным условиям конкурса, предусматривающим исполнение всех поставленных заказчиками условий для участников торгов в рамках добросовестной конкуренции.

В современной уголовно-правовой доктрине, несмотря на довольно широкое многообразие позиций по определению коррупции и ее проявлений, так или иначе сформировались три основных подхода применительно к характеристике сущности этого понятия.

Согласно первому подходу считается, что дать четкое, общепринятое определение коррупции невозможно фактически, поскольку существуют существенные культурные различия разных обществ. То, что в одной сообществу воспринимается негативно, в другой допускается или даже ожидается согласно деловой практике этой культуры. Кроме того, не существует четко определенного для всех правовых систем круга действий, которые признаются как коррупционные (концепция уместности) [10, с. 7].

Определение коррупции почти исключает невероятная диверсификация этого явления, то есть разнообразие его проявлений и форм. Также законодательное определение понятия «коррупция» не дает правоохранительным органам никаких дополнительных правовых средств относительно оснований юридической ответственности за коррупционные деяния.

Сторонники второго подхода, напротив, считают, что для успешного противодействия коррупции законодательное определение этого понятия является крайне необходимым. При этом коррупция рассматривается не как некое социальное явление, а как конкретное деяние, причем исключительно уголовно-правового характера.

В уголовно-правовом смысле коррупция определяется как общественно опасное деяние, посягающее на политическую и экономическую систему государства, и совершается путем злоупотребления должностным, служебным или общественным положением с целью получения не предусмотренных законом политических, должностных или материальных преимуществ.

В итоге отмечается, что отсутствие в уголовном законе такого специального состава преступления, как коррупция является существенной помехой эффективному противодействию этому явлению и одной из основных правовых причин коррупции.

С точки зрения сторонников третьего подхода, коррупция — это прежде всего социально-правовое явление, которое не может быть сведено к какому-то конкретного деянию и тем более криминализировано.

Коррупция в системе государственных закупок, как и в любой другой сфере, связанной с реализацией властных полномочий, распределением или перераспределением материальных ресурсов или денежных средств, явление не новое и приводит к колоссальным потерям для любой страны.

Попытки создать конкурентную среду на рынке государственных закупок, предотвращение проявлений коррупции в этой сфере, развитие добросовестной конкуренции декларируется украинской властью уже много лет. Обычно процесс реформирования не должен ограничиваться принятием специальных нормативно-правовых актов, регулирующих государственные закупки. Он также требует налаживания работы и объединения усилий различных государственных органов, формирование процедур и механизмов управления, которые бы гарантировали равенство всех участников рынка.

Понимая рынок госзаказов как «организованный, обмен», следует заметить, что согласно определению Дж. Ходжсона, этот обмен содержит контрактные соглашения и изменение прав собственности, а рынок состоит из институтов и механизмов, призванных оказывать этим видам деятельности структуру, организацию и легитимность [1].

Институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом несколько более широкого спектра форм собственности. Вместе с частной собственностью исследуется также государственная и акционерная, учитывая их возможную эффективность по обеспечению рыночного обмена. Следует отметить, что государство при этом играет в экономической системе двойную роль. С одной стороны, государство является гарантом выполнения контрактов, а с другой — она наделена собственностью и сама является равноправным субъектом контрактных отношений.

Роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике, во-вторых, государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего, на покупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных нужд.

Механизм проведения процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства, должен быть одним из ключевых элементов повышения эффективности государственной экономической политики и базироваться, в частности, на основе добросовестной конкуренции среди участников, максимальной экономии и эффективности, открытости и прозрачности на всех стадиях закупок, недискриминации участников, объективности и беспристрастности оценки предложений конкурсных торгов, а вместе с этим — предотвращать проявления коррупционных взаимоотношений.

В современных реалиях, стремясь максимизировать прибыль, каждый субъект рынка пытается избавиться от конкурентов, а рыночная система не имеет внутренних механизмов противодействия этой тенденции. Такой субъект рынка может получить преимущество благодаря доступу к эксклюзивному информационному источнику быстрее конкурентов. Учитывая это, информация приобретает рыночную цену и становится товаром, реализуемым на нелегальном рынке в результате введения коррупционных отношений и экономического шпионажа.

Использование механизма избрания поставщика в процессе закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд является фундаментальным фактором, определяющим эффективность всего процесса закупки. Во многих странах при организации процесса государственных закупок отдается предпочтение конкурентным процедурам торгов. Предполагается, что благодаря конкуренции за контракт можно получить лучшую цену, чем с помощью другой процедуры.

Проведение заказчиком открытых торгов, к сожалению, также не является залогом честной конкуренции между поставщиками товаров, работ и услуг. Злоупотребления при проведении конкурсных торгов начинаются еще с момента предоставления информации о проведении торгов и подготовки тендерной документации. Наиболее распространенными из них являются:

‒ установление нечетких или слишком жестких квалификационных требований к участникам в документации конкурсных торгов;

‒ нечеткое, определение предмета закупки, не всегда позволяет составить правильное представление о потребительских характеристиках товара (услуг, работ), что закупаются;

‒ искусственное сужение предмета закупки с указанием совокупности таких технических или других потребительских характеристик товара (услуг, работ), которым соответствует только один производитель.

Другая категория нарушений со стороны заказчика торгов — это процедурные нарушения в процессе их проведения и при оценке предложений, а именно:

‒ необоснованное отклонение предложений некоторых из участников конкурсных торгов;

‒ неправомерное определение победителя процедуры закупки;

‒ предоставление неполных, умышленно расплывчатых разъяснений относительно предмета и условий осуществления закупок в ответ на запросы заинтересованных лиц;

‒ раскрытие конкретному участнику торгов информации о количестве и идентичности поступивших;

‒ допущение к оценке предложений конкурсных торгов тех участников, которые не соответствуют требованиям документации конкурсных торгов;

‒ допущение к участию в торгах участников, которые являются подставными (односуточными) фирмами;

‒ фальсификации документации о проведении конкурсных торгов и др.

Процесс осуществления государственных закупок можно условно разделить на три основных этапа: подготовка заказа, размещения заказа и выполнения соответствующих контрактов. Каждый из этих этапов содержит риски возможной коррупционной деятельности.

При выборе конкурентных процедур следует принимать во внимание тот факт, что рост количества поставщиков служит причиной низких цен, а сговор между поставщиками, который в этих условиях становится возможным, наоборот, — к более высоким ценам [6].

Среди условий, благоприятных для заговора, можно отметить такие как — сравнительная однородность поставщиков, а также незначительное их количество [7].

Таким образом, если выполнять контракт способна незначительное количество поставщиков, им значительно легче договориться, скоординировать свои действия, а также выявить и наказать фирму, которая возбудила договоренность. Поэтому использование конкурентных процедур будет влечь низких цен в том случае, когда она сможет привлечь достаточное количество поставщиков, со своей стороны, определяется структурой розничного рынка.

С точки зрения эффективности государственных закупок проблемы могут возникать также и в ситуации, когда потенциальных поставщиков слишком мало, и когда их много.

При олигопольной структуре рынка, то есть когда на рынке присутствуют несколько крупных поставщиков, вероятность сговора растет, у фирм появляется возможность влиять на цену, так цены контрактов будут выше. И наоборот, если поставщиков мало, контракт может оказаться в руках фирмы, которая не может и не сможет предоставить необходимое количество товара по оговоренной в контракте цене, как за нехватки производственных мощностей, так и вследствие того, что небольшие фирмы испытывают больших затрат в случае изменения внешних условий.

Конкуренция среди поставщиков уменьшает ренту, которую поставщик может присвоить, получив государственный контракт.

С другой стороны, государственные органы, ответственные за контроль над проведением государственных закупок, могут рассматривать рынки с большим количеством поставщиков как сигнал о добросовестной конкуренции в сфере закупок, что служит причиной уменьшения интенсивности мониторинга за подобными процедурами и, соответственно, проявлений коррупционного поведения [8]. Кроме того, давление со стороны высоко конкурентного рынка может подталкивать фирмы к недобросовестному поведению, побуждая их давать взятки, чтобы выжить в конкурентной борьбе [9].

Сегодня вопрос государственных закупок является одной из наиболее острых проблем, вышла за рамки чисто экономической тематики. Ситуация в этой сфере остается неопределенной и конфликтной, причем все участники процесса государственных закупок отмечают их неэффективность, наличие многочисленных правонарушений.

Анализируя международный опыт, можно сделать вывод о том, что полностью искоренить коррупцию в секторе государственных закупок еще не удалось ни одной стране в мире, однако производимые базовые принципы, в некоторой степени позволяют минимизировать коррупционные риски в закупочном цикле.

Самым распространенным нарушением в сфере государственных закупок сегодня является несоблюдение принципа публичности и сроков объявления и проведения конкурсов, в почве которых лежат коррупционные взаимодоговоренности. Однако важно отметить, что проблема не только в коррупции. Проблема также в эффективности государственного сектора вообще и эффективности управления процессом государственных закупок частности.

Важно, чтобы государственные закупки быть организованы таким образом, который обеспечивает максимально эффективное расходование бюджетных средств путем закупки наиболее качественных товаров, работ и услуг для государственного сектора экономики по минимально возможным ценам (оптимальное соотношение «цена-качество» товара или услуги).

Очевидно, коррупционные практики, паразитирующих на недостатках рыночных и государственных институтов, полностью искоренить невозможно. Следовательно, задача государственных органов заключается в том, чтобы ограничить и предотвратить негативным воздействиям, нейтрализовать их последствия, прибегая к совершенствованию правового регулирования; выработать подходы, связанные с организационной и личной мотивацией лиц, принимающих решения; способствовать развитию конкуренции, как со стороны поставщиков, так и со стороны заказчиков.

Литература:

1. Бальсевич, А. А., Подколзина, E. А. Влияние структуры розничного рынка на цены государственных контрактов [Электронный ресурс]: препринт WP10/2013/02 / А. А. Бальсевич, Е. А. Подколзина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики- М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. — (Серия WP10 «Научные доклады Института институциональных исследований»), — 35 с.
2. Голышева В. Г. От закона к закону или некоторые замечания, касающиеся развития российского законодательства о закупках для государственных нужд (от XIX века до наших дней) / В. Г. Голышева // Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». — 2013. — № 2. — С. 5–11.
3. Гук Д. В. Проблемные аспекты борьбы со взяточничеством в сфере госзакупок / Д. В. Гук // Юридическая наука. — 2013. — № 1. — С. 46–50. — То же [Электронный ресурс]. — Режим доступа:http://elibrary.ru для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация.
4. Доронин С. Н. Госзакупки: законодательная основа, механизмы реализации, риск-ориентированная технология управления / С. Н. Доронин, Н. А. Рыхтикова, А. О. Васильев. — Москва: Инфра-М, 2013. — 232 с.
5. Amaral M., Saussier S., Yvrande-Billon A. Auction procedures and competition in public services: The case of urban public transport in France and London // Util. Policy. 2009. Vol. 17. № 2. P. 166–175.
6. Boehm F., Olaya J. Corruption in Public Contracting Auctions: the Role of Transparency in Bidding Process //... Public Coop. Econ. 2006. Vol. 77. № 4. P. 431–452.
7. Ivaldi M. The economics of tacit collusion / M. Ivaldi, B. Jullien, P. Rev, P.Seabright, J. Tirole // IDEI Work. — 2003.- 75 P.
8. Mauro P. The effects of corruption on growth, investment, and government expenditure: A cross-country analysis [Електронний ресурс] / P. Mauro. — Режим доступу httD://naDers.ssrn.com/sol3/Deliverv.cfm/WPIEA0981996.pdf
9. Ohashi II. Effects of Transparency in Procurement Practices on Government Expenditure: A Case Studv of Municipal Public Works // Rev. Ind. Organ. 2009. Vol. 34. № 3. P. 267–285.
10. Tanzi V. Corruption, Public Investment and Growth (International Monetary Fund working paper) [Електронний ресурс] / V. Tanzi, H. Davoodi. — Режим доступу: http://wANAv.imf.or2/externaiypubs/ft/w pAvp97139.pdf