Кодекс об административных правонарушениях: возможные пути модернизации и реформации



В статье рассмотрена история кодификации актов, регулирующих административные нормы, проведен анализ действующего Кодекса об Административных правонарушениях Российской Федерации. Освещены проблемные моменты, связанные с регулированием административных отношений. Раскрывается понятие сущности, назначения и принципы наступления административной ответственности. Отображается необходимость модернизации и реформации действующего КоАП, в соответствии с современными реалиями, а также предложены практические пути, которые направлены на усовершенствование законодательства в сфере административно-правовых отношений.

Ключевые слова: административное право, административное правонарушение, административная ответственность, административное законодательство, государственный контроль.

The article shows the history of the codification of acts governing administrative norms, analyzed the current Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. There are some problematic questions which are connected with the regulation of administrative relations. The concept of essence, purpose and principles of administrative responsibility is revealed. Also it is show the need of modernization and reformation of the existing Administrative Code, in accordance with modern realities, as well as suggested practical ways that are aimed at improving the legislation in the field of administrative and legal relations.

Key words: administrative law, delict, administrative offence, administrative responsibility, administrative legislation, public control.

На данном периоде становления нашей страны общественные отношения, и общество в целом развиваются со стремительной скоростью. В процессе развития рыночных отношений, изменений в сфере хозяйственной и политической жизни — увеличилось число составов административных правонарушений, устанавливается ответственность за деяния, которые ранее не считались проступками. В свою очередь, развитие общественных отношений и увеличение числа составов административных правонарушений влечет за собой декриминализацию, ликвидацию устаревших норм, и необходимость реформирования и модернизации действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ). Функционирование четкого и понятного процессуального порядка использования норм КоАП, ликвидация устаревших норм, является одной из гарантий их должного применения.

Исследования, проводимые в области административного права, свидетельствуют о том, что сделано достаточно много шагов в направлении развития административного права и, как следствие, имеют место существенные результаты, которые способствуют развитию науки административного права в целом, а также процессу модернизации и реформации административного права в частности. Последние 25 лет были периодом стремительного формирования законодательства об административных правонарушениях. Если обращаться к истории, то первый кодифицированный свод законов об административных правонарушениях был принят в 1984 году. Во многом он был сформирован благодаря исследованиям и научной деятельности таких советских ученых, как Галаган И. А. [1], Салищева Н. Г. [2], Лунева А. Е. [3] и др. Им стал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который, в свою очередь, стал базисом Кодекса РФ об административных правонарушениях, приятого в 2001-м году.

20-го декабря исполняется 17 лет с момента принятия Государственной Думой КоАП, и, конечно же, за этот период его текст подвергался колоссальным изменениям, наполнялся новыми пунктами, подпунктами, статьями, главами. Кодекс был дополнен более чем 400 разными федеральными законами, он приобретал более современную форму и содержание, в связи с вносимыми в него изменениями и дополнениями [4, с.21]. Поэтому, несмотря на принятие в 1993-м году Конституции Российской Федерации, необходимость в модернизации кодекса советского образца назрела и была понятной. Однако, как верно пишут в своей научной работе Авдейко А. Г. и Газизов Д. А.: «…нередко вносимые в КоАП РФ изменения носят бессистемный, хаотический характер, приводят к увеличению количества составов административных правонарушений, что усложняет деятельность правоприменительных органов и негативно влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц» [5, с.7].

Л. Л. Попов отмечает, что необходима кардинальная переработка законодательства об административных правонарушениях, в связи с тем, что большое количество запретов были внесены по требованию различных министерств и ведомств, что в свою очередь привело к тому, что КоАП исчерпал возможности к безопасному расширению, которое не приведёт к коллизии норм [6, с.12]. Вышеуказанные моменты свидетельствуют о том, что очень часто возникает путаница в применении норм КоАП, а это влечет за собой затруднение в обеспечении должной защиты прав граждан. Следовательно, одной из важнейших задач реформирования законодательства об административных правонарушениях является сокращение неоправданных административно-правовых запретов [7]. Считается, что в связи с происходящими изменениями в сфере регулирования административных отношений (в частности, это возникновение новых административно-правовых институтов, таких, как институт государственных закупок, институт государственного контроля и т. д.), движение в сторону упрощения использования норм КоАП является актуальным и оправданным. Модернизация действующего КоАП необходима как для обеспечения единства всех административно-правовых норм, так и для исключения коллизий, возникающих при наступлении административной ответственности.

Следует отметить, что в 2016-м году Государственной Думой Российской Федерации была предпринята попытка принятия нового КоАП, однако, в связи с тем, что законопроект абсолютно не соответствовал общественным ожиданиям, а так же поднимал дискуссионные вопросы между учеными-административистами, которые имели множество замечаний к его содержанию, он не был представлен на рассмотрение федерального органа. Необходимо провести работы по развитию правосудия в отношении административных дел, КоАП РФ должен усилить роль закона в регулировании отношений, связанных с привлечением к административной ответственности и существенно расширить процессуальные гарантии сторон, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.

Одним из важных вопросов, который необходимо осветить в данной статье, является вопрос, касающийся структуры КоАП, а если точнее — это соотношение его материальной и процессуальной части. Некоторые ученные полагают, что материальные и процессуальные нормы должны сосредотачиваться в одном едином кодифицированном акте. Идея, которую озвучили в своей научной работе Авдейко А. Г. и Газизов Д. А., заключается в единстве проекта КоАП РФ, объединяющего общую и особенную части, а так же процессуальные нормы, регламентирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, и устанавливающего положения об исполнении административных наказаний. Это, по мнению авторов, позволит обеспечить последовательность и внутреннюю непротиворечивость регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности [5, с.9]. Конечно же, все теории имеют право «на жизнь», но можно ли согласиться с таким объединением? Ведь на данный момент имеется именно объединённый Кодекс и именно он является источником проблем в административном праве. С точки зрения противников реформы объединённого КоАП данная реформа не внесёт кардинальных изменений и лишь ненадолго снизит нагрузку на суды и правоохранительные органы, по сути своей данная реформа будет являться косметической. Это может привести к увеличению и без того достаточно обширной базы по регулированию административных отношений. Это может привести только к еще большему увеличению коллизий и правовых противоречий. Но можно заметить, что вносятся предложения по принятию двух и более отдельных кодифицированных актов, которые бы регулировали деликтные, процессуальные и исполнительные сферы административных отношений. Сторонники данной инициативы полагают, что такое решение позволит выстроить логичную, структурированную и детальную нормативную базу в сфере законодательства об административной ответственности, а также предотвратить дальнейшую путаницу в нормах КоАП, коллизионные случаи и позволит ускорить делопроизводство в административном праве [5, с.8].

Если же вести речь о сегодняшних увеличениях количества запретов, ужесточении наказаний, за совершения административных проступков, то считается, что законодатель не идёт верным путём. Последовательно проводимая законодателем политика ужесточения административной ответственности, включающая многократное увеличение административных штрафов, их безальтернативный характер, в значительной степени деформирует механизм административной ответственности, который не может нормально функционировать, если не обеспечиваются соразмерность и индивидуализация наказания. При таких обстоятельствах становится объективно недостижимой одна из основных целей правового регулирования в данной отрасли, состоящая в снижении количества административных правонарушений [5, с.10]. Учитывая все выше сказанное, при реформации КоАП следует обращать внимание на уменьшение количества составов административных правонарушений. Эта задача может быть решена путём их унификации в одной статье КоАП. Значительным упрощением данного вопроса может стать внесение изменений в КоАП, которые будут регулировать ответственность за нарушение норм в смежных отраслях (таких как семейное право, жилищное, гражданское, земельное и другие).

Сложно не согласиться с мнением Кононова П. И., который говорит, что на федеральном уровне необходимо, наконец, выработать и утвердить государственную административно-деликтную политику, которая бы определяла единые подходы, критерии и требования к введению административной наказуемости за нарушения тех или иных требований действующего законодательства. Ученый считает, что соответствующие законопроекты должны проходить специальную юридическую экспертизу на предмет их целесообразности и необходимости установления административной ответственности [8, с.29].

Одним из важных шагов в процессе реформирования КоАП является новый взгляд на ответственность юридических лиц за совершение административных правонарушений, который будет соответствовать современным реалиям. Как известно, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не содержал таких норм. Это и не удивительно, ведь в советское время практически все организации имели статус государственных, а это, в свою очередь означало бы абсурдное применение государством санкций к самому себе. Действующий КоАП хоть и имеет статьи, которые регулируют ответственность юридических лиц, но четкое определение понятия такого лица заимствуется из Гражданского Кодекса. Такое положение дел не является допустимым, потому что по данным Вестника государственной регистрации [9] в Российской Федерации зарегистрировано более 6 мл. юридических лиц, большая часть из которых являются частными. Поэтому наиболее актуальной задачей была бы разработка и внесение новой дефиниции юридических лиц в КоАП, которая целиком и полностью описывала бы понятие юридического лица с точки зрения административно-правовых отношений. Кроме того, принимая во внимание, что юридические лица привлекаются к административной ответственности, как правило, по результатам проведенных в отношении них мероприятий по государственному контролю, считается необходимым предусмотреть в процессуальной части КоАП РФ или же в отдельном административно-процессуальном кодексе специальные основания и правила возбуждения, в отношении указанных лиц, дел об административных правонарушениях, связав их с нормами действующих федеральных законов.

Воплощение в жизнь всех предложений, с нашей точки зрения, позволит в полной мере реализовать такие основные принципы права, как справедливость применения норм, за нарушение административного законодательства, равенство в применении санкций как к юридическим, так и к физическим лицам, индивидуализация в применении штрафов за нарушение административных норм. Верховенство прав человека, гуманизм, принцип законности и взаимной ответственности человека и государства, равенство и справедливость — должны стать базисом процессов модернизации и реформации административного кодекса. Только если в основу будут заложены эти принципы — можно будет говорить о существенных изменениях в правовом регулировании данного вида отношений.

Если суммировать все выше сказанное, то можно сделать выводы, что вектор работы контрольных и законодательных органов выбран верно. Можно с уверенностью сказать, что очередные этапы по реформированию и модернизации системы российского административного законодательства позволят поднять на качественно новый уровень защищенность прав и свобод человека и гражданина. Будем надеяться, что работа ученых в сфере развития административных отношений не останется без внимания. Предложения, вносимые в рамках научных работ, статей и конференций, будут иметь воплощение в реальной жизни, а не останутся написанными исключительно на бумаге.

Литература:

1. Галаган, И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование) / И. А. Галаган. — Воронеж, 1970.
2. Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева. — М., 1964.
3. Лунев, А. Е. Административная ответственность за правонарушения / А. Е. Лунев. — М.: Госюриздат, 1961. — 186 с.
4. Старилов, Ю. Н. Модернизация законодательства об административных правонарушениях: предпосылки, возможности и перспективы / Ю. Н. Старилов // Правопорядок: история, теория, практика. — № 1(4). — 2015. — С.20–28.
5. Авдейко, А.Г., Газизов, Д. А. Законодательство об административных правонарушениях: реформа или модернизация / А. Г. Авдейко, Д. А. Газизов // Вестник Омской юридической академии. — 2017. — С. 6–14.
6. Попов, Л. Л. Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях / Л. Л. Попов // Вестник Университета им. О. Е. Кчтафина. — 2014. — № 2. — С.12–17.
7. Майоров, В. И. Безопасность дорожного движения: концептуальный взгляд / В. И. Майоров // Сборник избранных научных трудов. — Челябинск: СитиПринт. — 2015.
8. Кононов П. И. О некоторых актуальных направлениях модернизации законодательства Российской Федерации об административной ответственности // Вестник Омской юридической академии. 2017. С. 27–32.
9. Вестник государственной регистрации // статистика юридических лиц: сайт: Моссква, 1996–2018. URL: http://www.vestnik-gosreg.ru/info_ul/?tab=statAll (дата обращения: 04.12.2018).