О законотворческой идее как этапе законопроектной деятельности



В статье обосновывается необходимость научно-теоретической разработки идеи законопроекта как относительно самостоятельного этапа законотворческого процесса; рассматриваются подходы к определению содержания идеи и соотношения ее с концепцией законопроекта.

Ключевые слова: законотворчество, законодательная инициатива, законодательный процесс, идея законопроекта, концепция законопроекта.

The article substantiates the need for scientific and theoretical development of the idea of the bill as a relatively independent stage of the legislative process; approaches to determining the content of the idea and its relationship with the concept of the bill.

Keywords: lawmaking, legislative initiative, legislative process, the idea of the bill, the concept of the bill.

Экономические, политические и социальные процессы, происходящие в России в начале XXI в, обусловили пристальное внимание к процессу законотворчества. Различным его аспектам посвящены десятки научных исследований, отмечающих ряд нерешенных проблем и обосновывающих необходимость их дальнейшего теоретико-правового осмысления.

В ряду наименее исследованных, но при этом обладающих высокой степенью актуальности проблем, решение которых без сомнения способствовало бы устранению многих препятствий на пути совершенствования процесса создания нормативно-правовых актов, можно отметить вопрос о идее законопроекта как начальном и необходимом этапе процесса подготовки законопроекта[1].

Само понятие идеи в связи с законом (законопроектом) в обыденной и научной речи встречается довольно часто. Носители обыденного сознания подчас связывают с принятиям законов повышенные ожидания в отношении справедливого, с их точки зрения, решении волнующего вопроса. Такие идеи заканчиваются на этапе пожеланий: «Вот, если бы был издан закон, который…, … тогда…!». Данные пожелания скорее можно квалифицировать как «идеи об издании закона» или, в формулировке А. И. Абрамовой, «законодательная идея» [1; С. 66], и их следует отличать от законотворческой идеи (идеи законопроекта) в научном значении.

В обыденном понимании понятие «идея» не имеет четко очерченного содержания. Выраженное во вне пожелание является самодостаточным и не имеет дальнейшего развития в смысле указания на предмет и методы правового регулирования в каждом конкретном случае. Такое, по выражению В. М. Баранова, «вольное» обращение отражается и в публицистике и, в ряде случаев, научной литературе. В качестве одного из многочисленных возможных примеров, может служить содержание различного рода комментариев по поводу одобренного Президентом России В. В. Путиным в 2016 г. предложения бывшего министра по делам национальностей В. Михайлова об издании федерального закона о российской нации [6].

Хотя из текста выступлений В. Михайлова ясно, что им была предложена идея, подразумевающая четко очерченную цель закона, а также его название, в отношении ее в СМИ наряду с идеей использовались слова и словосочетания: предложение, инициатива, законодательная инициатива, законопроект, закон.

Не вполне последовательны и логичны в использовании понятия «идея законопроекта» и авторы научных работ, посвященных законотворчеству. Одной из причин отсутствия сколько-нибудь детального исследования законотворческой идеи является то обстоятельство, что, не отрицая необходимости идеи как этапа работы по созданию законопроекта, исследователи не имеют четкого представления о том, в какой форме законотворческая идея может быть выражена, поэтому, как правило, не видят ее как относительно самостоятельный феномен и рассуждают об идее только в «связке» с концепцией законопроекта или как о взаимозаменяемом с ней институтом. Так, например, в сети Интернет на сайте Центра правовых исследований и развития законодательства [8] отмечаются негативные результаты недооценки идейной, концептуальной основы законотворчества. В перечне основных этапов законопроектных работ указывается этап формирования идеи (концепции) законопроекта. Между тем, в списке выполняемых Центром законопроектных работ разработка идеи уже не значится; работа над законопроектом начинается с концепции.

То же характерно и для ряда научных исследований. Так, Т. Е. Зяблова, исследуя социальные основы законотворчества и отмечая поэтапность подготовки законопроекта, считает, что эта последовательность отражается в прохождении законопроектом стадии идеи концепции и законопроекта. По ее мнению, идея значима, т. к. через нее происходит выражение во вне, объективация интересов различных групп населения. Кроме того, формулирование идеи законопроекта стимулирует творческую деятельность субъектов законотворчества, указывая на существующие проблемы, и, в общих чертах ориентирует на формы и способы их решения [4; C. 86].

Но и в данном случае анализ текста автора показывает, что идея по содержанию практически не отграничивается от концепции. Так, отмечается, что на этапе концепции необходимо проводить выявление, анализ и учет социальных факторов, воздействующих на процесс создания закона, рассматривать различные варианты решения проблемной ситуации и поиск оптимального решения. В связи с этим возникает вопрос. каково же содержание этапа формирования законотворческой идеи?

В том же можно упрекнуть и Н. Л. Орехову, которая, предлагая «качественно новый подход к вопросу о совокупности этапов и стадий законотворческого процесса», в рамках подготовительного этапа выделяет этап формирования идеи законопроекта. Но, далее, раскрывая его содержание, автор характеризует первый этап как «формирование идеи законопроекта, разработка его концептуальных положений и планирование законопроектных работ». Включенные в перечень проводимых в рамках этого этапа работ мероприятия, а именно: выявление общественной потребности в законодательном регулировании соответствующей сферы общественных отношений; принятие решения о начале работы над проектом закона; анализ действующего отечественного и зарубежного законодательства по теме проектируемого закона; анализ предложений ученых, высказанных в юридической литературе результатов опроса общественного мнения и соответствующих статистических данных; включение проекта в перспективную комплексную Программу законопроектных работ; включение проекта в ежегодный План подготовки законопроектов [5], — свидетельствует о неразделенности в представлении Н. Л. Ореховой идеи и концепции законопроекта.

Не отрывает идею законопроекта от концепции и Т. Я. Хабриева, указывая, что концепция законопроекта представляет собой своеобразную «идейную» модель будущего законодательного акта [7; С. 30]. В суждениях А. И. Абрамовой идея законопроекта предстает как некая абстракция, реализуемая в законодательном предложении и законопроекте [1; С. 67].

Не ставя своей целью сопоставления феноменов «идеи» и «концепции» законопроекта в настоящей статье, поскольку эта тема требует специального исследования, следует отметить, что идею с концепцией законопроекта, а тем более с законодательным предложением и законопроектом отождествлять не следует, поскольку это различные, относительно самостоятельные, равно необходимые и социально важные этапы законотворческой деятельности.

Представленные выше отдельные примеры наглядно демонстрируют состояние полной неопределенности по вопросу об идее законопроекта, характеризующую современную юридическую науку. Между тем, существуют, к сожалению, не нашедшие должного отзвука в теоретико-правовых исследованиях, публикации В. М. Баранова, которые, по нашему мнению, можно рассматривать как программные для разработки теории законотворческой идеи [2; С. 10; 3; С. 54].

В. М. Баранов рассматривает законотворческую идею всесторонне, раскрывая ее сущность, обосновывая практическую ценность и раскрывая особенности технико-юридического оформления. Фундаментальным фактором, свидетельствующим о важности выделения законотворческой идеи как относительно самостоятельного феномена процесса создания закона, является необходимость отражения в нем реальных закономерностей законотворческого процесса современной России.

Автор отмечает сложность исследуемого феномена, обусловливающую неоднозначность подходов к его пониманию: законотворческая идея занимает важное место в понятийных рядах теории правотворчества, обладая собственным логико-гносеологическим статусом; выступает в качестве относительно самостоятельного приема юридической техники и как активно функционирующий практический феномен правотворческой деятельности.

Следует полностью согласиться и с теми обстоятельствами, которыми В. М. Баранов аргументирует необходимость включения идеи в теорию и практику правотворчества. В теоретико-правовом аспекте идея законопроекта может способствовать дополнению и уточнению многих положений теории законотворчества, выявлению ее новых содержательных и технико-юридических линий.

В практике законотворчества идея законопроекта может помочь усовершенствовать планирование законодательной деятельности, сэкономить интеллектуальные, организационные и материальные ресурсы при рассмотрении законопроектов; вовремя диагностировать содержательные и технико-юридические правотворческие ошибки, чем, в том числе, снизить рискоемкость процесса создания закона;

Автор обращает внимание и на раскрытие потенциала идеи законопроекта в организации научно-исследовательской работы при написании диссертаций и в решении дидактических проблем юридического образования.

Актуальность формирования максимально полного представления о законотворческий идее обосновывается, по справедливому суждению В. М. Баранова, и необходимостью организации и правового оформления гражданской законодательной инициативы. Одной из наиболее ценных фрагментов рассуждений ученого, являются конкретные предложения по «вживлению» феномена законотворческой идеи в правотворческую практику.

Полагаем, что мысли В. М. Баранова о законотворческий идее, очерчивающие широкий круг разноплановых и разноуровневых проблем, связанных с теорией и практикой законотворчества, необходимо использовать в качестве основополагающих для дальнейшей серьезной и многоплановой разработки теории данного правового феномена.

Литература:

1. Абрамова А. И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. — М.: Норма, 2010, № 12. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zakonodatelnaya-ideya-i-forma-ee-realizatsii
2. Баранов В. М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права, 2008. С. 9–17;
3. Баранов В. М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003. С. 53–54.
4. Зяблова Т. Е. Социальные основы законотворчества в современной России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. — Владимир, 2004. — 180 c.
5. Орехова Н. Л. Законотворчесво: теоретико-правовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид наук: 12.00.01. — М., 2003. — URL: http://dissers.ru/avtoreferati-kandidatskih-dissertatsii-yuridicheskie/a789.php
6. Стариков Н. Закон о российской нации и идея русской справедливости. — URL: https://tass.ru/obschestvo/3750471
7. Хабриева Т. Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2007. С. 30
8. http://www.centrlaw.ru/zakonoproekt/index.html

---

[1] Следует оговориться, что до настоящего времени в теории государства и права не существует единого мнения об этапе начала законотворчества. Автор данной статьи разделяет мнение В.М. Баранова о том, что начало процесса создания закона определяется идей законопроекта и его концепцией.