Дуализм исполнительной власти в Российской Федерации



Ключевые слова: исполнительная власть, Российская Федерация, Президент, Конституционный суд, Правительство система сдержек и противовесов, Конституция, государственная власть

Разделение властей — одна из самых распространенных в мире политико-правовых концепций, уже давно известная миру. Основы в середине XVIII века были заложены французским философом-просветителем Шарлем Монтескьё [8]. С конца XVIII — начала XIX века данный подход постепенно распространился по всему миру, и являясь ныне основополагающим элементом демократических институтов, составляет основу правового государства. Не является исключением и Россия: статья 10 Конституции РФ [1] провозглашает разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако в нашей стране есть своя специфика реализации данной теории. Российской Федерации, как республике смешанного типа (как например, во Франции, конституция которой являлась ориентиром для авторов российской), свойственен дуализм исполнительной власти. Стоит сразу уточнить, что под термином «дуализм исполнительной власти» здесь и далее понимается не разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов (это соответствует принципу федерализма и неизбежно в условиях подобного административно-территориального устройства), но явление характеризующееся «врастанием» президентуры в систему исполнительной власти на федеральном уровне и, как следствие, происходит своеобразная дисфункция такого института исполнительной власти, как Правительство РФ. Данная ситуация провоцирует формирование такого нецелесообразно широкого, а в некоторых случаях даже противоречащего «духу» Конституции РФ, круг полномочий Президента РФ, что в его компетенцию входят полномочия совершенно не являющиеся необходимыми для «арбитра», охраняющего систему разделения властей. Доходит до того, что президентский акт способен урегулировать любое общественное отношение вне зависимости от относимости его к предметам ведения Президента. В чем же причина такой диспропорции в системе сдержек и противовесов и так ли плоха сложившаяся ситуация?

Причина описанного дефекта исполнительной власти на первый взгляд проста: она кроется в особенностях российской формы правления. Для республики смешанного типа характерно достаточно сильное доминирование полномочий Президента над Правительством за счет участия «арбитра ветвей власти» в формировании органов исполнительной власти и большом количестве пересечения их полномочий. Исполнительная власть, в такой ситуации, ощущает на себе гораздо большее влияние Президента, чем другие ветви власти (в России это в особенности выражается в участии Президента в формировании Правительства, по сути, единолично определяющего весь личный состав данного органа исполнительной власти). В смешанных республиках существует большой авторитарный потенциал Президента либо главы Правительства, стремящихся минимизировать сменяемость власти (как, например, в Португалии в период руководства страной А. Салазара), что может губительно отразиться на благосостоянии государства. Однако нельзя не упомянуть возможность обратной ситуации, имевшей место в первые годы Пятой Республики во Франции, когда откровенно авторитарное правительство, сформированное президентом де Голлем, смогло вывести страну из глубокого послевоенного кризиса, с чем не справилась Четвертая французская республика, представлявшая собой ярко выраженный парламентский тип правления со слабым влиянием президента на происходящее [10, 156–161]. Следовательно, смешанный тип республиканской формы правления является предпосылкой чрезмерного усиления президентской власти, но не представляет собой во всех случаях негативный фактор дальнейшей эволюции государства: все определяется на выборах и при взаимодействии политических партий и их представителей, реализующих свои цели, как до, так и после прихода к власти (то есть, все очень субъективно и дальнейшие рассуждения в этом ключе не представляются релевантными).

Тогда в чем причина доминирования объема полномочий Президента над Правительством? Первая и, вероятно, самая важная, практика кроется в противоречивом статусе Президента, являющимся одновременно властным субъектом и арбитром, надзирающим за прочими субъектами власти в стране. Представляется логичным, что для эффективного осуществления своих функций Президенту необходим законодательно оформленный властный ресурс (в том числе, некие полномочия в сфере исполнительной власти), однако важно избежать незапланированного расширения конституционно определенной компетенции. На этот счет два раза выражал свое мнение Конституционный суд Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П: «Президент является главой государства (ст.80, ч.1). В силу своего места в системе разделения властей Президент в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст.80, ч.3), реализация которой возложена на Правительство (ст.114, ч.1)» [5]. То есть, Конституционный суд подтверждает подчиненное положение Правительства относительно Президента в вопросах реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Не менее показательно Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П, где употреблена одна примечательная фраза: «Исходя из вытекающего из Конституции требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (ч.3)» [6]. Следовательно, Президент не просто координирует действия исполнительной власти, но императивно их определяет, а Правительство, в данном случае, занимает исключительно подчиненное положение. Однако следует отметить, что в компетенцию Президента включены лишь «основные направления», а конкретикой уже должно заниматься Правительство.

Второй причиной представляется сам характер полномочий Президента относительно Правительства, закрепленный в Конституции и Федеральных Конституционных Законах. Так, в соответствии со статьей 113 Конституции: «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу». Это положение только подтверждает императивный характер влияния Президента на Правительство. Гораздо более показательными являются нормы о формировании Правительства, ранее упомянутые: так, в соответствии со статьей 83 Конституции Президент назначает и освобождает от должности председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров (но для этого одобрение законодательного органа уже не нужно), а также принимает решение об отставке Правительства (в любой момент, вне зависимости от вотума недоверия и т. п.) и имеет возможность председательствовать на его заседаниях. Кроме того, некоторые федеральные министерства, согласно ст. 32 ФКЗ о Правительстве, подчиняются напрямую Президенту (МИД, МВД, Минюст и т. д.). Все эти положения свидетельствуют об абсолютно законной возможности Президента формировать Правительство из «нужных» (не для общего блага, но для блага его личного или партии) людей, притом, что к исполнительной власти он имеет опосредованное отношение. Таким образом, характер полномочий Президента в сфере формирования органа исполнительной власти позволяет обеспечить его полную подконтрольность. Выступая патроном исполнительной власти, Президент очень легко превращается из координатора в кукловода.

Изучая данную проблему, можно обозначить еще ряд причин доминирующего положения Президента как властного субъекта, которые в меньшей степени относятся к сфере его взаимодействия с исполнительной ветвью власти. Так, можно утверждать об изначальной «ущербности», заложенной в Конституции и действующем законодательстве, системы сдержек и противовесов. Это обусловлено невозможностью связать формирование и деятельность Правительства с итогами парламентских выборов, объективно отражающих точку зрения «единственного источника власти», невозможностью Парламента повлиять на Правительство и его курс путём вотума недоверия (под угрозой быть распущенными Президентом) и отсутствием сдержек Президента, как со стороны Правительства (очевидный пробел в праве), так и трудностью процедуры отрешения Президента от должности. Иными словами, сама система подразумевает почти полную свободу и «безнаказанность» Президента. Однако ярче всего необоснованные расширения полномочий Президента в сфере исполнительной власти проявляются, как следствие т. н. «доктрины скрытых полномочий». По своей сути, это теоретическое обоснование того, что президент вправе совершать те или иные властные действия, которые не предусмотрены для него, но потенциально существуют. Теория была санкционирована Конституционным Судом в Постановлении от 31 июля 1995 г., гласящем: «Для случаев, когда порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации». Иными словами, Президент не создает себе новые полномочия, но расширяет по случаю уже имеющиеся. Значительное число федеральных законов в разных сферах провозглашают широкие полномочия Президента РФ в отношении исполнительной власти. Эти нормы представляют собой комплекс, не обладающий признаками системности. Невозможно понять по какой причине были законодательно установлены полномочия Президента касательно промышленной безопасности опасных производственных объектов и не определена компетенция в области безопасности дорожного движения и пожарной безопасности. Однако если таковых полномочий у Президента РФ нет, то каким образом появился на свет Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» [4]. Вызывает вопросы и наделение Президента РФ управленческими полномочиями в сферах недропользования, охраны и использования животного мира и мелиорации земель. Вряд ли есть какие-либо рациональные основания, по которым Президент РФ имеет определенные управленческие полномочия в сфере науки и научно-технической политики и не имеет таковых в области культуры. Представляется оправданным, когда федеральный закон более подробно регулирует полномочия Президента Российской Федерации по предметам ведения, установленным Конституцией. Что же касается полномочий Президента, изначально закрепленных федеральными законами, то они должны отвечать конституционному статусу Президента как главы государства [7].

Резюмируя вышесказанное, представляется логичным согласиться с позицией М. А. Краснова и И. Г. Шаблинского, изложенной в книге «Российская система власти: треугольник с одним углом» [9], в которой предполагается выделить три основных источника легитимации новых властных прерогатив Президента РФ: посредством президентских актов, посредством федеральных законов и посредством решений КС РФ. Несмотря на неравноценность источников по частоте использования (решения КС РФ значительно реже наделяют Президента новыми полномочиями, нежели новые ФЗ), их вклад во внесение дисбаланса в систему сдержек и противовесов, предусмотренную Конституцией РФ следует рассматривать совместно, так как они тесно связаны и зачастую обуславливают друг друга.

В последние годы практика расширения полномочий Президента РФ не прекратилась: в условиях антироссийских санкций все больше и больше внимания власть стала уделять регулированию хозяйственной сферы. В 2018 году был принял закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [3] (далее, Закон об изменениях), согласно которому Особенности создания, реорганизации, ликвидации и правового положения хозяйственных обществ в отдельных сферах деятельности в исключительных случаях могут устанавливаться Президентом Российской Федерации. То есть, глава государства теперь имеет возможность самостоятельно регулировать деятельность отдельных хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что в условиях санкций оперативная реакция на быстро изменяющуюся рыночную конъюнктуру представляется весьма полезной, однако возникает вопрос с определением «исключительности» ситуации. Исходя из данной в законе формулировки возникает риск произвольного вмешательства органа власти в деятельность частного хозяйствующего субъекта, который может быть обусловлен не стремлением поддержания законности и благополучия в стране, а иными причинами.

Другой областью, где Президент получил новые полномочия является военно-техническое сотрудничество. Ранее упомянутый Закон об изменениях внес коррективы в Закон о военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами [2], дополнив статью 9 формулировкой, что в исключительных случаях Президент Российской Федерации принимает решения в области военно-технического сотрудничества без соблюдения отдельных требований настоящего Федерального закона. Тем самым, глава государства получил возможность запрещать или приостанавливать сотрудничество с «недружественными» государствами и с организациями, «прямо или косвенно» связанными с такими странами. Данная норма представляет собой потенциально полезное преобразование на случай критической ситуации, однако снова возникает вопрос определения «исключительности» ситуации. Такая неточная формулировка допускает совершенно бесконтрольные действия органа власти в рассматриваемой сфере. То есть, в современной России наличествует тенденция к расширению полномочий Президента в экономической сфере.

Таким образом, установленная Конституцией РФ система на федеральном уровне власти такова, что Правительство РФ априори не может быть самостоятельным органом государственной власти и, соответственно, самостоятельным политическим субъектом отношений Правительства (и исполнительной власти в целом) с Президентом РФ строятся как отношения вассала с сюзереном. Хорошо это или плохо? Сложно сказать, потому как в ряде проблемных ситуаций подобная централизация власти может оказаться эффективной для преодоления кризиса. Однако имеющиеся данные для перспективного анализа недостаточны, чтобы выводить некую общую тенденцию развития. Сложившаяся ситуация не совсем правильна с точки зрения теории разделения властей и подразумеваемого в Конституции государственного механизма, так как арбитр ветвей власти, по сути, сливается с одной из этих ветвей и формируется потенциал к не меньшему произволу, как если бы такового арбитра не было бы вообще. Да, подобная ситуация естественна с точки зрения типологии формы правления, существующей в Российской Федерации. Она обусловлена тремя основными способами легитимации новых президентских полномочий: посредством издания Президентом собственных актов, через закрепление новых полномочий в федеральных законах или путем признания Конституционным Судом РФ соответствия таких полномочий Конституции РФ. Однако, несмотря на кажущуюся ограниченность полномочий Президента, задающего лишь общий вектор деятельности исполнительной власти через направления внутренней и внешней политики, на самом деле происходит необоснованное расширение его компетенции благодаря доктрине подразумеваемых полномочий, позволяющей расширить по случаю свою компетенцию. Не до конца понятным остается и вклад в сложившуюся ситуацию Конституционного суда, по сути, санкционировавшего возможность такого жестокого доминирования президентуры над другими ветвями власти, в особенности, над исполнительной. Представляется, что данный судебный орган должен наоборот выступать главным поборником и защитником системы сдержек и противовесов, закрепленной в Конституции, а не ее палачом, кем он, по сути, стал, когда признал соответствующей Конституции реализацию доктрины имплицитных полномочий Президента РФ. Очевидно, что полномочия любого государственного органа, в том числе, не входящего ни в одну «классическую» ветвь власти, по изданию актов не должны выходить за пределы его предметной компетенции. Ситуацию, когда актом Президента РФ можно урегулировать практически любое общественное отношение, вряд ли можно считать соответствующей основам конституционного строя Российской Федерации и самому «духу» Российской Конституции.

В динамике последних изменений полномочий Президента РФ представляется явной тенденция увеличения влияния данного органа власти на экономическую сферу. В условиях экономических санкций со стороны стран Европы и США в отношении России возникает нужда принимать решения и определять новый вектор развития в краткие сроки. Такие решения, несомненно, должны быть направлены на поддержания экономического благосостоянии страны и участников рынка на должном приличествующем уровне. Однако принятые меры годятся лишь для чрезвычайного положения и будут наносить немало вреда гражданскому обороту в ординарной обстановке, так как, по сути своей, легализируют произвол конкретного органа власти в экономической сфере, обусловленный «исключительной» ситуацией, критерии которой не совсем понятны и нуждаются в уточнении. Представляется справедливым признать экстраординарное регулирование экономики необходимым в настоящее время, однако необходимо не допустить компетенционной экспансии Президента в экономическую сферу, способную окончательно разрушить дышащую на ладан систему сдержек и противовесов в российской системе публичной власти.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398
2. Федеральный закон от 19.07.1998 N 114-ФЗ (ред. от 04.06.2018) «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» // «Собрание законодательства РФ», 27.07.1998, N 30, ст. 3610
3. Федеральный закон от 04.06.2018 N 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу части 15 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // «Российская газета», N 121, 06.06.2018
4. Указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 (ред. от 15.09.2018) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ, N 25, 22.06.1998, ст. 2897
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.12.1998, N 52, ст. 6447
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 N 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.12.2006, N 50, ст. 5371
7. Глушко Е. К. Федеральные органы исполнительной власти в круговороте перемен // Конституционный строй России: пятнадцать лет пути. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 3. М.: ТЕИС, 2008
8. Монтескье Шарль Луи Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М. П. Баскина. — М.: Гослитиздат, 1955
9. Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. — Институт права и публичной политики, 2008.
10. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. В 2-х т. Т. 2. Современное государство и право / Отв. ред. и сост. Н. А. Крашенинникова. — М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013.