Коррупционность как дефект нормативного правового акта (на примере локального нормотворчества в уголовно-исполнительной системе)



В статье анализируются причины дефективности нормативного правового регулирования и способы ее преодоления; исследуется правовой инструментарий преодоления влияния коррупциогенных факторов, порождаемых несовершенством сферы локального нормотворчества учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Ключевые слова: дефект правового акта, дефективное правовое регулирование, правовая ошибка, коррупция, уголовно-исполнительная система.

Термин «дефект» означает: изъян, недостаток, недочет [1, с. 192]. Данный термин используется во многих науках (в математике, психологии, медицине и др.). В технических науках говорят о теории дефектов. Так, Е. А. Гайдукевич отмечает следующее: «…теория дефектов, являющаяся достаточно универсальным средством исследования в механике, физике и материаловедении, получила большое развитие в современных исследованиях» [2, с. 331]. В юридической словесности он может конкурировать с термином «ошибка». В отечественной юриспруденции проблематика юридических ошибок является самостоятельным направлением научного поиска. К этой проблематике обращались В. М. Баранов, Н. Н. Вопленко, В. Н. Карташев, А. Б. Лисюткин, С. В. Поленина, В. М. Сырых и др. В общей теории права общая теория правовых дефектов не разработана. В настоящее время появилась положительная тенденция в данном направлении. В 2019 году было опубликовано монографическое исследование И. П. Кожокаря, частично устраняющее данный пробел в юридической доктрине. Несколько лучше ситуация в отраслевых науках, где исследованию дефектов в последние годы было посвящено несколько диссертационных исследований. «Однако, — как отмечает И. П. Кожокарь, — с учетом методологического значения философии для всех наук, представляет интерес прежде всего философский подход к дефектности и дефектам. Философия, как одна из форм общественного сознания, по отношению к другим наукам является мировоззренческим фундаментом, предопределяет и обусловливает формирование научных теорий, разрабатывает общие способы познания при изучении объектов из всех предметных областей» [3, с. 10].

Чем дефект отличается от ошибки? Дефект может быть следствием ошибки, а также дефект может быть результатом целенаправленной деятельности. Несмотря на причину своего возникновения дефект оказывает влияние на качество правового регулирования. Как справедливо отмечает О. М. Зуев, «нормативные правовые акты, полностью или в части не соответствующие действующему законодательству, существовали всегда, в какой-то мере воздействуя на жизнь нашего общества и государства» [4, с. 21].

Не свободна от негативного влияния дефективного правового регулирования и уголовно-исполнительная система (далее — УИС). Одним из направлений этого влияния является правовая политика в сфере борьбы с коррупцией. Комплекс взаимосвязанных принципов, процедур и конкретных мероприятий, направленных на профилактику и пресечение коррупционных правонарушений в деятельности учреждений и органов УИС может быть реализован в локальном нормативном акте, предусматривающим средства и методы антикоррупционной политики (программе, руководстве).

Тем не менее и сами локальные нормативные правовые акты, принимаемые в учреждениях и органах УИС, могут способствовать антикоррупционным проявлениям из-за своей дефектности. В этой связи особую значимость приобретает антикоррупционная экспертиза локальных правовых актов.

Очевидно, что принятия дефектных нормативных правовых актов необходимо избегать. Качество принимаемых нормативных правовых актов в немалой степени зависит от систематичности и качества «применения такого организационно-правового средства как экспертиза проектов нормативных правовых актов» [4, с. 23]. Одним из видов такой экспертизы является экспертиза проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность является одним из важнейших требований антикоррупционной политики в РФ. Подобная экспертиза позволяет принимать законодательные акты, свободные от коррупционных рисков. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующее устранение.

В качестве одного из коррупционных факторов рассматривают чрезмерную свободу ведомственного и локального нормотворчества.

Наличие этого фактора открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.

Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, но и принятии государственным органом собственных правовых актов (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ. Закон, оставляя регулирование отношений органу исполнительной власти, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан. Среди таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы.

В свою очередь, нормативный правовой акт органа исполнительной власти может предусматривать (часто по умолчанию) широкие возможности локального нормотворчества. Свобода локального нормотворчества может свидетельствовать о невыполнении органом исполнительной власти собственных регулирующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты. А коррупциогенные локальные акты провоцируют неправомерные действия.

Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.

Выявление коррупционных факторов в тексте нормативных правовых актов должно строиться на добротной научной основе. Необходимо принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В данном законе должны найти отражение и вопросы экспертизы нормативных правовых актов на этапе правотворчества, в том числе и их антикоррупционной экспертизе. В данном законе в частности должны найти отражение следующие вопросы:

– дефиниции опорных понятий в данной сфере;

– общие положения об экспертизе (основные принципы, цели и задачи, субъекты и объекты, виды экспертиз, права, обязанности и ответственность экспертов, гарантии их деятельности, последовательность проведения экспертиз, порядок согласования экспертных позиций, требования к экспертному заключению, материально-техническое обеспечение экспертной деятельности и др.);

– основы правового регулирования отдельных видов экспертиз (правовой, антикоррупционной, научной, лингвистической, общественной, экономической, финансовой, педагогической, психологической, гендерной, криминологической, этнокультурной и пр.);

– положения о проведении комплексной экспертизы [5, с. 105].

Локальное нормотворчество учреждений и органов УИС является достаточно приватной сферой, что ведет к увеличению коррупциогенных факторов. На официальных сайтах учреждений и органов УИС практически невозможно найти локальные нормативные акты (исключение — образовательные организации). Мировая практика свидетельствует о том, что эффективная борьба с коррупцией возможна только в условиях максимальной открытости и прозрачности. Никто не призывает обнародовать все без исключения документы, так как некоторые из них имеют грифы, ограничивающие доступ к ним. Но за занавесом секретности часто скрывается просто не профессионализм и безотвотственность.

В заключение, соглашаясь с В. А. Витушкиным, отметим что «проблема качества правовых актов — одна из ключевых в юридической доктрине и практике. В настоящее время интерес к этой проблеме возрастает, но надо признать, что пока не сложилась адекватная система оценок качества правовых актов» [6, с. 440].

Таким образом качество нормативного регулирования зависит от уровня дефективности нормативных правовых актов. Избыточная дефективность оказывает негативное воздействие на действенность правового регулирования общественных отношений, в том числе и в УИС. Одной из наименее контролируемых и наиболее закрытых для внешнего воздействия является сфера локального нормативного регулирования. Закрытость увеличивает коррупционные риски. Локальное нормотворчество УИС должно быть доступно для ознакомления любым представителем гражданского общества. Одним из коррупциогенных факторов является чрезмерная свобода локального ведомственного нормотворчества. Важной вехой на пути уменьшения дефективности нормативного правового регулирования могло бы стать принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», о чем неоднократно, на протяжении многих лет говорят многие ученые.

Литература:

1. Современный словарь иностранных слов. — М.: Рус. яз., 1993. — 1048 с.
2. Гайдукевич, Е. А. Проблема внутренней картины дефекта в специальной психологии / Е. А. Гайдукевич // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. — 2011. — № 132. — С. 331–336.
3. Кожокарь, И. П. Дефекты нормативно-правового регулирования: монография / И. П. Кожокарь — М.: Проспект, 2019. — 296 с.
4. Зуев, О. М. Юридические дефектные нормативные правовые акты в системе источников права. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01. / О. М. Зуев. — М. 2011. — 28 с.
5. Черногор, Н. Н. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования / Н. Н. Черногор, М. В. Залоило // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2018. — № 3(43). — С. 100–108.
6. Витушкин, В. А. Антикоррупционная экспертиза: теоретико-методологические и организационно-правовые аспекты / В. А. Витушкин // Коррупция: природа, проявление, противодействие. Монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. — М.: ИД «Юриспруденция», 2014. С. 440–485.