Закрепление понятия «местное самоуправление» в Европейской хартии местного самоуправления и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»



В статье исследуются нормы ведущего европейского акта, а также основного закона РФ — Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на предмет закрепления в них понятия «местное самоуправление», а также анализ реализации данного принципа в обоих нормативно-правовых актах.

Ключевые слова: местное самоуправление, принцип, органы местного управления, реализация местного самоуправления.

Одним из важнейших международно-правовых актов по вопросам местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления (далее — Хартия). Она была принята 15 октября 1985 года Советом Европы. Стоит заметить, что Европейская Хартия местного самоуправления — это пример довольно удачной попытки формулирования основных принципов местного самоуправления. Другое дело, что нужна адекватная инкорпорация этих принципов в российскую правовую систему. [1, с.132]

Как уже было сказано, принципы, указанные в Хартии, применяют государства с различными муниципальными системами, и в связи с этим допускается широкая возможность применения в каждой стране сочетания различных принципов из Европейской Хартии. Ее подписали 37 и ратифицировали 30 стран Европы [2, с. 133]. В том числе и Российская Федерация приняла на себя обязательства следовать всем принципам Хартии и ратифицировала ее (ФЗ от 11.04.1998г. № 55-ФЗ). В связи с этим, целью моей работы является анализ понятий «местное самоуправления» Европейской хартии и ФЗ № 131, тенденция развития, закрепления и применения положений Хартии в Российской Федерации, а также процесс реализации данных принципов.

Основополагающее место в Европейской хартии местного самоуправления занимает непосредственно понятие местного самоуправления, закрепленное в статье 3 данного международно-правового акта.

Под местным самоуправлением там понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Пункт второй указанной выше статьи дополняет, что данное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Рассмотрим теперь как данное понятие закреплено в российском законодательстве. Пункт 2 статьи 1 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

«Очевидно, что определение местного самоуправления родилось из трактовки п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»» [3]. Безусловно, есть все основания говорить о самостоятельном осуществлении власти народа, которую они осуществляют на местном уровне, но ряд авторов считает, что такая трактовка местного самоуправления в Законе ведет к так называемому «огосударствлению» муниципальной власти. Н. В. Бондарь пишет: «местное самоуправление определяется в ФЗ № 131 как форма осуществления власти жителей всей страны, т. е. форма общегосударственной власти на местном уровне» [4, с.45].

Невооруженным глазом видно, что понятия существенно различаются, а при более глубоком анализе обеих правовых норм становится очевидным, что российское определение местного самоуправления носит более конкретный характер. Это связано с тем, что Федеральный закон № 131 рассчитан на применение в России с учетом особенностей отечественного местного самоуправления, в то время как Европейская хартия рассчитана на применение государствами с различными муниципальными системами, в связи с чем ее формулировки являются более общими.

По мнению некоторых ученых, понятие местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10. 2003 ФЗ об общих принципах подчеркивает синтез форм непосредственной и представительной демократии [5, с.4]. Понятие местного самоуправления, закрепленное в Хартии, обращает основное внимание на представительную демократию. Но автор комментария не делает заключений по поводу причины столь разной сущности понятий, что позволяет сделать предположение относительно необходимости различного понимания сущности местного самоуправления вследствие формирования демократического правового государства в современной РФ.

Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия является демократическим правовым государством (или, скорее, стремится к такому состоянию). Местное самоуправление должно способствовать формированию данного типа государства в РФ. В ФЗ об общих принципах местное самоуправление определяется как форма реализации народного суверенитета через органичное единство институтов непосредственной и представительной демократии. Следует отметить, что и в Хартии закреплено данное единство, но приоритет отдается представительной демократии. Кроме того, положения ст. 3 Хартии таят в себе опасность отсутствия закрепления институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления стран, ее ратифицировавших. Развитие местного самоуправления именно в таком понимании благотворно скажется на реализации принципа народного суверенитета. Важную роль будет играть развитие механизмов связи форм непосредственного и опосредованного участия населения в осуществлении местного самоуправления (например, институт отзыва члена представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления). Также понятие местного самоуправления, закрепленное в ФЗ об общих принципах, позволит выработать механизмы защиты власти народа применительно к деятельности органов местного самоуправления как форме народного суверенитета. Любое неправомерное вмешательство в деятельность этих органов со стороны любых субъектов права должно расцениваться как попытка присвоения власти народа и караться соответствующей санкцией. Именно развитие местного самоуправления как формы власти народа, которую никто не может захватывать и присваивать, через органичное взаимодействие форм представительной и непосредственной демократии позволит должным образом реализовать принцип народного суверенитета в современной РФ.

В тексте обеих дефиниций мы можем отчетливо просмотреть категорию, которая их объединяет — местную деятельность. Местная деятельность осуществляется, как правило, населением или созданными им органами, которые учитывают интересы населения.

Все же, проанализировав Европейской хартии местного самоуправления и ФЗ № 131, можно выделить следующие сходства:

− Население может осуществлять свою власть спомощью референдумов и сборов;

− Население осуществляет свою власть только под свою ответственность;

− Присутствие органов местного самоуправления;

− Местное самоуправление осуществляется исключительно в рамках закона;

− Осуществляется в интересах местного населения.

Несмотря на достаточно большой спектр сходств, не стоит отождествлять понятие «местное самоуправление» двух таких разных правовых актов. Они, как ни странно, имеют и ряд различий:

− По объекту:

− В ФЗ № 131 объектом является принятие вопросов местного значения, а в Хартии объектом являются государственные и публичные вопросы.

− По субъекту:

− Субъект в Федеральном законе — это население, а в Хартии — это органы местного самоуправления.

− Федеральный закон № 131 разрешает вопросы местного значения с учетом исторических и культурных местных традиций, чего нельзя сказать о Хартии.

− В определении Хартии речь идет о праве на местное самоуправление, то есть оно может и не использоваться, а в Российской Федерации местное самоуправление осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией.

Существует некий плюрализм по поводу того, какое понятие является наиболее правильным. Так, А. А. Замотаев отмечает: «в официальном переводе определения местного самоуправления Хартии нарушены нормы логики: понятие определяется само через себя — местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления. Первоисточниками Хартии являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из наименования Хартии «местное самоуправление» является переводом английского «local self-government» и французского «I'autonoitiie locale». Слова в процитированном определении, переведенные на русский как «органы местного самоуправления», во французской версии звучат как «collectivites locales», а в английской — «local authorities». Наряду с версией Совета Европы их допустимо перевести также словосочетаниями «местные власти», «местное начальство», «власть на локальной территории» [6, с.60].

Интересно заметить, что во французском языке любые административные органы имеют специальное название: «administration». Данный термин логично было бы использовать, если бы составители Хартии хотели подчеркнуть роль этих органов в организации местного самоуправления. Поскольку он не был использован, мы можем сделать вывод, что речь идет все же не только об органах местного самоуправления, но о более широком понятии.

При этом французский термин «collectivites locales» — это множественное число выражения, которое на русский можно перевести как «коллектив соседей» или «общность местных жителей», а английское «authorities» — множественным числом слова, которое можно перевести как «власть», «авторитет», «полномочие».

Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т. е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода «local authorities» и «colleclivites locales» понятие «местное сообщество».

С учетом такого перевода В. С. Мокрый предложил трактовать определение местного самоуправления в Европейской хартии как «право и реальную способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» [7, с.99].

Итак, проведенный мною сравнительный анализ показывает, что как у зарубежного, так и у отечественного законодателя нет единого подхода к определению термина «местное самоуправление. При этом авторы путем тщательного анализа выявляют различные неточности в законодательстве. На мой взгляд, несмотря на то, что Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, нельзя отождествлять понятия, которые даются в этих нормативно-правовых актах. И причиной этому, я считаю, разная правовая и культурная система в различных странах, подписавших Хартию.

В связи в этим, проанализировав различные точки зрения об идеальном понятии «местное самоуправление», я решила создать свое «идеальное» определение. На мой взгляд, оно должно содержать в себе следующие аспекты:

1. Самоуправление — это всегда форма осуществления власти. С этого и должно начинаться определение;
2. Субъекты, осуществляющие местное самоуправление (т. е. организационная самостоятельность);
3. Компетенция субъектов;
4. Компетенционная самостоятельность местного самоуправления;
5. Ориентация местного самоуправления на территориальную автономию;
6. Правовая защищенность местного самоуправления.

С учетом вышеперечисленных аспектов сопоставим все это в единое определение.

Местное самоуправление — это форма осуществления своей власти народом непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии действующим законодательством, осуществляющие решение вопросов местного значения, а также владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью; органы местного самоуправления при этом формируют, утверждают, исполняют местный бюджет, устанавливают налоги и уборы, осуществляют охрану местного порядка и решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление обеспечивается организационной, финансовой самостоятельностью, оно ориентировано на идеалы территориальной автономии и обеспечено правовой защищенностью (право на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов и т. п.).

Литература:

1. Дементьев А. Н. Принципы местного самоуправления // Право и образование. — 2006. — № 5. — с. 132.
2. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М.: Норма, 2001. — с. 133.
3. Газета «Российская газета» от 25.12.1993 г., № 237 (853)
4. Бондарь В. Н. Обсуждение проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Проблемы местного самоуправления. 2003. N 3. С. 45.
5. Подсумкова, А. А., Чаннов, С. Е. Комментарий к ФЗ от 06.10. 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления»: Постатейный,М,2007
6. Замотаев А. А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: понятие и термины // Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М., 1998. С. 60.
7. Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Дис.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 99.