Характеристика организационных моделей местного самоуправления



Статья посвящена основным организационным моделям местного самоуправления. В данной статье исследуются способы формирования органов местного самоуправления, используемые на территории Российской Федерации. Также выявляются преимущества и недостатки организационных моделей местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, система органов местного самоуправления, организационные модели местного самоуправления.

The article is devoted to the main organizational models of local government. This article explores the methods of forming local governments used on the territory of the Russian Federation. The advantages and disadvantages of organizational models of local government are also identified.

Keywords: local government, local government system, organizational models of local government.

В науке муниципального права понятие «модель» обычно применяют при описании взаимоотношений государственных и муниципальных начал (американская модель местного самоуправления и европейская модель местного самоуправления). Когда говорят о территориальной организации в виде двух уровней местного самоуправления (поселения и муниципальные районы) также используют термин «модель». Применительно к системе органов местного самоуправления такой термин встречается достаточно редко.

Организационная модель местного самоуправления представляет собой систему организации местной власти в муниципальном образовании. Данная система предполагает наличие разграничения полномочий органов местного самоуправления, механизм сдержек и противовесов, а также различные способы взаимодействия между органами местного самоуправления.

Содержание и классификация организационных моделей местного самоуправления рассматриваются, как правило, только в зависимости от порядка формирования и характера взаимоотношений органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие главы муниципального образования (высшего должностного лица муниципального образования), представительного органа муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством».

Различные формы взаимодействия этих трех устойчивых элементов позволяет выделить шесть основных организационных моделей местного самоуправления, но две из них могут утверждаться в определенных муниципальных образованиях (к примеру поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях и т. д.). Мы рассмотрим только 4 основные организационные модели.

Модель 1. (рис. 1) Данную модель можно назвать традиционной. Она может утверждаться в муниципальных образованиях всех типов. Глава муниципального образования избирается населением путем всеобщего равного тайного голосования, а также является главой местной администрации. В данной модели представительный орган избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), также из числа депутатов избирается председатель представительного органа. Таким образом, высший должностной орган сосредоточивает в своих руках основные представительские и административные функции. Основным плюсом первой модели является предоставление широких возможностей для населения в формировании органов муниципальной власти и высших должностных лиц местного самоуправления.

Рис. 1.

В настоящее время, органы местного самоуправления многих регионов отказались от первой модели в пользу более управляемых вариантов организации. Таким образом, они стремятся к снижению политических рисков.

Модель 2. (рис. 2) Население избирает главу муниципального образования, который входит в состав представительного органа, избираемого путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений) и является его председателем. В данной модели глава администрации назначается на должность по результатам проведенного конкурса при заключении контракта. Таким образом, несмотря на то, что система выборов сохраняется, очевидно, что роль участия граждан в формировании органов муниципальной власти снижается.

Рис. 2.

Модель 3. (рис. 3) Представительный орган избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), также из числа депутатов представительного органа избирается глава муниципального образования, который является председателем представительного органа. В данной модели глава администрации назначается на должность по конкурсу по контракту. Таким образом, усиливается исполнительная власть и персонифицируется в главе администрации. В рамках данной политики участие граждан в формировании органов местного самоуправления становится значительно меньше. Прямые выборы сохраняются лишь для представительного органа муниципального образования.

Рис. 3.

В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Популярность данной модели на момент 2019 года не снизилась. В таких крупных административных центрах Приволжского федерального округа, как Уфа (исходя из ст. 22 и ст. 23 Устава городского округа города Уфа Республики Башкортостан), Киров (исходя из ст. 7 и ст. 30 Устава города Кирова), Йошкар-Ола (исходя из ст. 44 и ст. 53 Устава муниципального образования «Город Йошкар-Ола»), Пенза (исходя из ст. 24 и ст. 30 Устава города Пензы) и Чебоксары (исходя из ст. 25 и ст. 42 Устава муниципального образования города Чебоксары — столицы Чувашской Республики) утверждена именно эта организационная модель местного самоуправления.

Модель 4. (рис. 4) Данная модель организации муниципальной власти появляется в законодательстве в 2015 году. Представительный орган, избираемый путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), его председатель избирается из своего состава. Также представительный орган формирует конкурсную комиссию, которая из числа претендентов назначает главу муниципального образования, который является главой администрации. Глава муниципального образования назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из депутатов представительного органа покидает его. Особенность данной модели — концентрация властных полномочий у назначаемого по конкурсу высшего должностного лица, являющегося также главой администрации, тем самым усиливается влияние исполнительной власти.

Рис. 4.

В настоящее время модель становится самой распространённой в регионах России. Например, исходя из уставов, большинство административных центров Приволжского федерального округа перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования назначается представительным органом по результатам конкурса. Ст. 24 и ст. 37 Устава городского округа Саранск свидетельствуют о наличие 4 организационной модели в городе Саранск. Устав муниципального образования «город Ульяновск» содержит в себе ст. 28.1 и ст. 31, которые указывают на наличие в городском округе 4 модели. Также модель установлена в таких муниципальных образованиях Приволжского федерального округа, как Ижевск (исходя из ст. 29 и ст. 35 Устава муниципального образования «город Ижевск»), Казань (исходя из ст. 33 и ст. 41 Устава муниципального образования города Казани), Саратов (исходя из ст. 30 Устава муниципального образования «город Саратов»), Самара (исходя из ст. 24 Устава городского округа Самара Самарской области), Пермь (исходя из ст. 44 Устава города Перми), Оренбург (исходя из ст. 32 Устава муниципального образования «город Оренбург») и Нижний Новгород (исходя из ст. 38 Устава города Нижнего Новгорода). Также все муниципальные районы республик (к примеру Дагестан, Кабардино-Балкария и т. д.) и областей (к примеру Волгоградская области, Ленинградской области, Новгородской области и т. д.) используют именно эту организационную модель.

Анализ представленных характеристик организационных моделей и их используемости позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, явно прослеживается тенденция на сокращение выборности органов местного самоуправления и предпочтение отдается моделям, в которых органы местного самоуправления формируются иными способами. Регионы, придерживаясь двух последних моделей организации местного самоуправления, минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. Положительным моментом данных моделей является снижение общественно-политических рисков, тем самым повышается прогнозируемость выборных процессов.

Во-вторых, самой правильной является традиционная организационная модель местного самоуправления, то есть первая. Согласно ст. 32 Конституции РФ закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Уставы муниципальных образований, предусматривающие 3 и 4 организационные модели, лишают граждан активного и пассивного избирательного права, хотя исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем гарантированное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиями т. п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации [5]. Именно первая модель организации местного самоуправления лучшим образом иллюстрирует конституционное право избирать и быть избранным, так как данный вариант применим в муниципальных образованиях всех типов, население избирает представительный орган и главу муниципального образования, которая также является главой администрации.

Таким образом, определение порядка формирования органов местного самоуправления невозможно без учета мнения населения муниципального образования, выраженного непосредственно. Организационные модели, в которых не предусмотрено участие населения путем всеобщего равного тайного голосования противоречат Конституции РФ, нарушают конституционные права граждан и основным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Литература:

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст]: принята всенар. голосованием 12.12.1993 г. /
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3. Васильев В. И. 2015. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. — Журнал российского права. № 9. С. 149–161.
4. Газизова Л. И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика // Власть. 2016. Том. 24. № 9. С. 104–109.
5. Хорганов В. О. 2012 К вопросу об организационно-правовых моделях системы органов местного самоуправления в Российской Федерации// Вестник Бурятского госуниверситета, 2012/2
6. Шугрина Е. С. 2015. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. — Актуальные вопросы российского права. № 12. С. 41–51.
7. Постановления Конституционного Суда РФ от16.10.1997 № 14-П и от 30.11.2000 № 15-П, определение Конституционного Суда РФ от 07.02.2012№ 275-О-О.