Правовая природа и преимущества предписания как акта органа государственного контроля

Данная статья посвящена проблемам определения правовой природы предписания как акта органа государственного контроля. В статье представлены мнения ученых относительно рассматриваемой проблематики, освещены некоторые моменты правоприменительной практики, а так же представлено авторское видение проблемных моментов. Статья ориентирована на научных сотрудников различных организаций, должностных лиц, занятых реализацией отдельных положений законодательства о государственном контроле, студентов юридических ВУЗов и иных лиц, обладающих специальными знаниями в области юриспруденции.

Ключевые слова: предписание, государственный контроль, источник повышенной опасности, объект повышенной охраны

Законодательство о государственном контроле переживает очередной этап реформ. С принятием на высшем уровне власти ряда нормативных правовых актов, среди которых Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон), в правовое пространство сферы государственного регулирования социальных процессов были внесены кардинальные изменения, отвечающие современным тенденциям усиления ответственности контролирующих органов и систематизации (ослабления) оказываемого ими давления на субъекты бизнеса.

С принятием указного нормативного правового акта в понятийном аппарате было конкретизировано понятие «предписание». В п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Следует сказать, что данная мера правового воздействия для законодательства о государственном контроле всегда оставалась своеобразной «темной дырой» и не находила применения со стороны должностных лиц и органов контроля [1]. Что в свою очередь обуславливает достаточно низкий потенциал ее применения сегодня.

Кроме того, правовая природа предписания, как акта органа государственного контроля, мало освещена и в научной доктрине, что обуславливает актуальность избранной автором проблематики.

С принятием Закона, ряду государственных органов, осуществляющих контроль (надзор), в числе которых территориальные управления Россельхознадзора [2], было рекомендовано не пренебрегать указанным в Законе механизмом контроля и активнее применять его на практике.

В связи с чем, возникает ряд вопросов, наиболее важный среди которых видится вопрос о правовой природе предписания как определенного акта органа, осуществляющего государственный контроль.

Правовая природа какого-либо явления, безусловно, связана с истолкованием его существа. Невозможно установить происхождение (формирование) явления не зная, в чем оно заключается. В связи с чем, представляется наиболее логичным представить основные подходы к определению такой меры реагирования как предписание.

Как замечено выше, предписание есть мера государственного реагирования, характер и объем которой определяется уполномоченными должностными лицами государственного органа в конкретном акте, выдаваемом нарушителю.

Согласиться с мнением С.Г. Фомченкова и Н.П. Фофановой о декларативной природе предписания нельзя [3]. Об императивности рассматриваемого явления говорит ответственность, установленная законодателем в ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

А.Н. Борисов комментируя правовую природу предписания (ст.17 Закона), используя ретроспективный метод сравнения Закона с ранее действующими нормативными правовыми актами, регламентирующими процедуру осуществления государственного контроля, верно указывает на иную (отличную, неадминистративную) природу предписания[4].

Н.А. Саттарова использует термин «обеспечительные меры» для определения существа предписания и указывает, что к «обеспечительным мерам процессуального принуждения можно отнести общее правило запрета (путем выдачи предписания – Н.В.) валютных операций между резидентами»[5]. Далее она особо отмечает, что подобные ограничительные меры «относятся к процессуальным мерам принуждения и могут рассматриваться как особая группа мер государственного принуждения»[6], что так же подчеркивает отличность правовой природы предписания от иных мер воздействия.

Ю.И. Шалыгин подходит к определению природы предписания с точки зрения одностороннего властно-волевого решения государственного органа (должностного лица) в отношении строго определенного субъекта правоотношений[7].

Как видно, спектр мнений относительно источника происхождения предписания различен, все вышеназванные мнения именитых ученых выглядят крайне убедительно. Тем не менее, у автора статьи имеется собственное видение проблемы.

Не редко для определения правовой природы какого-либо явления исследуют процедуру его применения (реализации). Исследуя процессуальные особенности, связанные с применением той или иной правовой нормы, зачастую удается оценить (конкретизировать, установить признаки) данную норму и, используя различные методы, с уверенностью говорить о ее правовой природе. Так, применение санкций статей уголовного закона имеет строго определенную процедуру, которая отлична от других. Аналогичный пример можно привести и в отношении санкций, предусмотренных статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, процедуре применения норм гражданского закона, природоохранных правил и т.д.

Ключевым моментом в процедуре выдачи (применения, реализации) предписания является момент, с которого у должностного лица появляется право на наложение предписания.

По общему правилу, установленному ст.ст. 4.1, 30.3 КоАП РФ, считается, что лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, признает свою вину в том случае, когда истек десятидневный на обжалование постановления, и оно вступило в законную силу.

Как известно, в постановлении по делу об административном правонарушении необходимо указать: должность и фамилию лица, рассматривающего дело, дату и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела и другие данные предусмотренные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ. Обязательному установлению подлежат обстоятельства, указанные в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, среди которых: имеется ли событие и состав административного правонарушения.

Под составом понимается традиционная совокупность четырех элементов. В случае отсутствия хотя бы одного их них, говорить о привлечении лица к административной ответственности преждевременно. В этой связи такая форма профилактики правонарушений как административное наказание работать не будет.

В отличие от наказания, предписание выгодно отличается тем, что для его выдачи не нужно устанавливать самый проблемный элемент состава – вину субъекта.

Проиллюстрировать ситуация поможет пример из личной практики автора. При проведении контрольного мероприятии в отношении индивидуального предпринимателя В. Управлением Россельхознадзора по Республике Хакасия был составлен протокол об административном правонарушении, за которое предусмотрена ответственность ч.1 ст.8.6 КоАП РФ и выдано предписание об устранении выявленных нарушений. Постановлением начальника отдела В. Был привлечен к административной ответственности, а так же на него был наложен штраф в размере 2000 рублей.

Однако, городской суд (г. Абакан) в решении об отмене постановления о привлечении к административной ответственности от 22.09.2009 (дело №12-565/2009), указал, что право собственности на земельный участок В. не респондирует к обязательному наступлению ответственности за снятие плодородного слоя почвы. В данном случае ответственность наступает на общих основаниях. Поскольку административным органом не предоставлено доказательств о том, что именно В. снял плодородный слой, привлечение его к административной ответственности и наложение наказания противозаконно.

Решая вопрос об отмене предписания, суд согласился с позицией государственного органа и указал о том, что для выдачи предписания нет необходимости устанавливать виновность лица в совершенном правонарушении. Необходимо установить лишь обязанность В., связанную с необходимостью регулярного проведения мероприятий по охране земель, как собственника земельного участка (ст. 12,13 Земельного кодекса), а так же обязанностей охранять плодородный слой земли от негативного воздействия (в том числе от снятия или уничтожения). Данного обстоятельства достаточно для того что обязать В. к проведению соответствующих мероприятий, даже с учетом отсутствия его вины в том, что плодородный слой утрачен.

Данный пример не единичен, что подтверждается материалами судебной практики (дела №24-132/2010; №16-212/2010; №13-84/2010; №4-2/2011) .

Таким образом видно, что предписание представляет собой акт государственного органа (должностного лица), заключающийся в определенном требовании от ответственного (не обязательно виновного) лица об устранении выявленного нарушения путем совершения каких-либо действий либо воздержании от их совершения в дальнейшем .

В этой связи, стоит обратить внимание на теорию правовых мер безопасности, предложенную Щедриным Н.В.[8] Под мерами безопасности он понимает группу мер, некарательного характера, направленных на охрану объекта повышенной охраны или на ограничение вредного воздействия источника повышенной опасности [9, с.72].

Под объектом усиленной охраны может выступать личность, социальная группа, общество, человечество, определенные виды деятельности человечества [10, с.72]. Источниками повышенной опасности могут служить как сами предметы, так и складывающиеся в отношении них общественные отношения [11, с.72]. Иногда они могут формировать целые системы, угрожающие плодотворному развитию социума [12].

Указанные выше явления «существуют как две стороны одной медали и одновременно находятся в постоянном соперничестве друг с другом»[13]. Представляется, что с целью установления баланса между ними существуют различные институты, к которым с уверенностью можно отнести меры безопасности.

Исходя из основ правовой теории мер безопасности, из состава указанных мер исключен элемент кары, что является явным плюсом по отношению к иным мерам (к примеру, мерам ответственности). Как мы установили выше, предписание так же не несет в себе карательного элемента, заключая в себе лишь восстановительный характер.

Кроме того, меры безопасности могут применяться к определенной группе лиц и не иметь индивидуального характера, что так же усиливает их позиции в плане публичной профилактики правонарушений. Предписание так же может содержать требования, обязательные для исполнения определенной группой лиц (к примеру, воздержаться от возделывания участка земли участниками дачного товарищества до момента перевода земель из одной категории в другую; запретить членам охотничьего общества посещать определенные охотничьи угодья с целью охоты и др.).

С учетом сказанного, исследуя предписание «под копирку» теории правовых мер безопасности, можно предположить, что предписание является определенной мерой безопасности налагаемой с целью устранения (ограничения, пресечения) вредных последствий либо с целью охраны нуждающихся объектов.

Данная статья не призвана раскрыть процедуру применения (выдачи) предписания с подробным описанием особенностей и специфики данного действия. Автор представляет свое видение природы рассматриваемого акта, а так же пытается указать его преимущества по сравнению с иными механизмами предупреждения и пресечения правонарушений.

Как видно из описанных особенностей предписания как акта государственного органа, свидетельствующих о его правовой природе, с его помощью возможно добиться крайне высоких и стабильных результатов в профилактики правонарушений, защиты интересов граждан, общества и государства от противоправных посягательств. Предписание предоставляет должностному лицу универсальный механизм, с помощью можно одновременно устранить вред и исключить привлечение лиц к какой-либо ответственности, что в современных условиях нагрузки на судебную и пенитенциарную системы крайне полезно.

Литература:

1. См.: Письмо Роспотребнадзора от 07.03.2006 N 0100/2473-06-32 "О разъяснении отдельных положений действующего законодательства". Опубликован не был (для внутреннего пользования). [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант плюс»; Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный) [Электронный ресурс] М.: Юстицинформ, 2009. 272 с. Доступ из СПС «Консультант плюс».

2. Представление Прокурора Республики Хакасия Н.И. Попова, внесенное Управлению Россельхознадзора по Республике Хакасия об устранении выявленных нарушений действующего земельного и фитосанитарного законодательств, их причин и условий от 16.05.2010 № 2-12-2010

3. Фомченков, С.Г., Фофанова, Н.П.Исполнение предписаний государственных инспекций труда: проблемы и перспективы развития // Современное право, 2008, N 12, с. 21

4. Борисов А.Н. Указ. соч.

5. Саттарова Н.А. Меры процессуально-правового принуждения в сфере валютных отношений [Электронный ресурс] // Финансовое право, 2009 № 1. Доступ из СПС «Консультант плюс».

6. Там же.

7. Шалыгин Б.И. Применение контрольно-надзорными органами законодательства об административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности [Электронный ресурс] // Административное право, 2009, N 1. Доступ из СПС «Консультант плюс».

8. Н.В. Щедрин. Введение в правовую теорию мер безопасности. Красноярск. 1999.
9. Там же. С.72
10. Там же. С.72
11. Там же. С.72
12. См.: Н.А. Васильев. Система источников экологической опасности // Федерализм, 2010, №2 С.206-210.

13. Н.А. Васильев. Фундамент профилактики экологических преступлений – система источников экологической опасности // Актуальные вопросы современного права: III Международная научно-практическая конференция, издат.-во «Прима». М. 2010. С.134