К вопросу о понятии коррупции в области публичного управления

Коррупция является сложным социально-правовым явлением, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Как и у всякого сложного явления, у коррупции не существует универсального определения. В научной, учебной и публицистической литературе существует методологическое разнообразие подходов к пониманию коррупции, предлагаются различные трактовки, поэтому на данном этапе развития исследований о коррупции достаточно сложно предложить единое определение, но провести анализ различных подходов к понятию «коррупция» необходимо.

По определению Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, и имеющее целью получение любых незаконных выгод для себя и других [1, с.39].

В целом, международно-правовые определения коррупции, использующиеся в документах ООН и Совета Европы, выглядят следующим образом: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В соответствии с этим определением коррупция выходит за пределы взяточничества и подкупа и охватывает также непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования [2, с.35].

А.Ф. Ноздрачев отмечает, что в российской научной литературе представлены два подхода к определению понятия «коррупция». Так, в широком смысле данное понятие охватывает явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах [2, с.36].

Сторонники широкой трактовки термина делают акцент на коррупции как социальном явлении, порожденном социальными противоречиями общества, государства, его властных структур. И в этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение государственного чиновника или должностного лица, сколько определенное социальное зло, неизбежно присущее данной социальной системе и данному государству [3].

По мнению С.Г. Александрова чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию, обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия. Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. [4, с.2].

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях [4, с.3].

На наш взгляд, наиболее приемлема трактовка термина «коррупция», исключающая чрезмерное расширение или сужение (до перечисления отдельных составов правонарушений) объёма понятия и одновременно отражающее его наиболее существенные признаки.

Г.А. Сатаров и М.И. Левин считают, что коррупция - это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами), либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ [5, с.6].

Видится, что различия в трактовке термина «коррупция» свойственны и национальной и международной системе права, поскольку природа самого явления неоднозначна и воспринимается в двух направлениях: 1) коррупция - как социальное явление (широкая трактовка термина); 2) коррупция - как правовая категория, отражённая в законодательстве в виде отдельных правонарушений: преступления, проступки (узкое понимание коррупции).

По мнению Е.И. Темнова и А.В. Березовской, коррупция первоначально «распадается» на две неравные части - собственно этические отклонения и правонарушения. Однако, по нашему мнению, этим «дуализм» коррупции не исчерпывается.

Нередко она выражается, с одной стороны, в использовании служащим своего статуса для получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой - в предоставлении последнему таких преимуществ [6, с.30]. Примером, собственно, этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом (в частности: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования и т.п.).

Среди коррупционных правонарушений обычно выделяют четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступления [6, с.31].

Относительно разнообразия подходов к определению «коррупция» В.А. Ванцев высказывает следующую точку зрения: «… одна часть специалистов исходит из того, что коррупция - это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и противоправные проступки (в том числе преступления). Другая часть основывается на том, что коррупция - это всегда общественно опасное явление, состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в качестве явлений, сопутствующих коррупции или обусловливающих ее). Третья - ограничивает коррупцию подкупом (иные общественно вредные или общественно опасные деяния следует рассматривать, по мнению сторонников данной идеи, лишь как правонарушения, связанные с коррупционными). Четвертая - полагает, что коррупция не ограничивается лишь подкупом и включает должностные хищения» [7, с.110].

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции» закрепил легальное определение коррупции, под которой понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеперечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица [8].

На наш взгляд, является ошибочным стремление к нормативному закреплению определения коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) ввиду того, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний окажется вне действия закона. Определяя подобным образом коррупцию, законодатель лишает термин какой - либо новой смысловой нагрузки, так как, например, понятия «злоупотребления служебным положением» или «коммерческий подкуп» сформулированы в Уголовном кодексе РФ [9].

Коррупция, действительно, не является лишь категорией права, хотя и имеет нормативное определение. Во всяком случае, за пределами правового запрета остаётся большая группа плохо идентифицируемых и, как правило, не подлежащих выявлению и закреплению обычными правовыми средствами, аморальных коррупционных деяний, под которыми, видимо, законодатель понимает «…иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц».

Полагаем, что в современных реалиях коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почётных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счёт госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, государственные корпорации, использование связей преступных сообществ и т.д., являются завуалированными формами коррупции.

По мнению А.Ф. Ноздрачёва, отличительными признаками коррупции являются:

- ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре;

- интерес, являющийся движущей силой и мотивом деятельности участников коррупционных действий;

- ущерб, нанесенный общественным интересам коррупционным поведением [2, с.36].

Думается, что говорить об унификации в области определения «коррупция» преждевременно. Выработка единого понятия коррупции, а тем самым, определение универсального способа противодействия ей - это сложный эволюционный процесс. Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления, что требует более всестороннего изучения и углубления теоретического уровня познания коррупции. В связи с этим необходимо:

1) сформулировать грамотное, с точки зрения юридической техники, и, вместе с тем, содержательное по смыслу определение коррупции;

2) исследовать причины возникновения коррупции и факторы, способствующие ее развитию;

3) изучить влияние коррупции на экономическую, социальную и политическую жизнь общества, а также на процесс формирования системы административно-правовых мер противодействия.

Всё это будет способствовать расширению системы знаний о сущности и механизме коррупции, совершенствованию и развитию законодательства о противодействии коррупции и, в конечном итоге, положительным образом скажется на уровне законности и правопорядка в Российской Федерации.

Литература:

1. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39.

2. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. № 10. С. 35.

3. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность: Учебное пособие. М.: ЮрИнфо. 2000; Долгова А.И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация. 2000.

4. Александров С.Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического познания // История государства и права. 2007. № 11. С. 2.

5. Левин М.И., Сатаров Г.А. Что есть коррупция? // Независимая газета. 1997. С. 6.

6. Темнов Е.И., Березовская А.В. Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения). М.: Индем, 1999. С. 30.

7. Ванцев В.А. Этапы развития понятия «коррупция» // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Москва - Иркутск. 2002. С. 110.

8. О противодействии коррупции: фед. закон Рос. Федерации от 25.12.2008 г. № 273 - ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.

9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06. 1996 г. № 63 - ФЗ (в ред. от 07.03.2011 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; Российская газета.11.03.2011.