Государственное управление и государственная служба: взаимосвязь, проблемы и перспективы

Сегодня тема реформирования и модернизации государственного управления звучит как никогда актуально, поскольку проведение эффективной политики и прогрессивное развитие государства во многом предопределяется качеством организации и работы системы исполнительных органов власти, а также уровнем профессиональной подготовки государственных служащих, формирующих их кадровый состав. При этом, по мнению М.В. Ткаченко, эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти [1, с.82].

В этой связи, отечественные и зарубежные специалисты однозначно отмечают, что существующие социально-экономические, политико-правовые проблемы (в частности: экономический кризис, рост преступности, системная коррупция, бюрократизация государства и др.) в стране – это во многом следствие серьезных недостатков функционирования российской системы государственного управления и института государственной службы. Следует привести итоги опроса Социологического центра РАГС. Так, на вопрос: «Способна или нет, на Ваш взгляд, сегодня административная система страны эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам?» - лишь 18,9% респондентов ответили: «В основном способна», а 59,6% - признали неспособность системы управления выполнить данную функцию [2, с.62].

Необходимо отметить, что между обозначенными категориями административного права существует неразрывная связь, поэтому, на наш взгляд, наиболее целесообразно их изучение в соотношении.

Термин «государственное управление» является ключевым в науке административного права, однако, к сожалению, до настоящего момента отсутствует единство мнений относительно понимания его содержания.

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и специальном (узком) смысле.

Государственное управление в широком смысле определяется как деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения, оно реализуется через целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития [3]. Данное определение характерно советскому периоду российской истории.

В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов [4, с.19].

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. Указанная концепция была разработана Ю.М. Козловым [5]. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами - органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством [6].

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт государственной службы, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь управленческих решений.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

1. Российской Федерации;

2. федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

3. субъектов Российской Федерации;

4. органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

5. лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

6. лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации [7].

По мнению А.Г. Рзаева, государственный механизм без государственной службы, без персонала представляет собой безжизненную структуру и схему. С организацией государственной службы государственный механизм переходит от статического состояния к динамическому [8, с.53].

Переходя к анализу взаимосвязи государственного управления и института государственной службы, следует иметь ввиду, что изначально система управления выполняет два вида функций: внутренние и внешние.

Внутренние функции выполняют следующие организационно-управленческие задачи:

1. упорядочение связей и обеспечение взаимодействия между элементами системы;

2. укрепление субординации;

3. поддержание состояния постоянной готовности системы;

4. оптимизация и универсализация правовых механизмов.

В самом общем виде реализацию внутренних функций государственного управления можно представить в виде схемы (субъект управления = объект управления). Например, когда начальник структурного подразделения службы или агентства формирует штатное расписание сотрудников.

В данном случае система государственного управления в определенной степени «самосовершенствуется», при этом такое воздействие осуществляется с целью последующего более эффективного выполнения второго вида функций – внешних.

Реализация внешних функций - это государственное управление в «привычном» значении, т.е. деятельность властноуполномоченных правоисполняющих субъектов по принятию решений в отдельных сферах общественно-политической жизни: здравоохранении, предпринимательстве, градостроительстве и т.п.

Согласно предложенной классификации управление государственной службой следует отнести к одной из основных внутренних функций. В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Государственная служба представляет собой особое государственно-правовое установление с чрезвычайно сложным управленческим механизмом. По мнению многих современных ученых, он требует создания отдельной системы управления во главе с единым управляющим органом, который бы осуществлял функции государственного управления в сфере государственной службы на всех уровнях возникающих в ней отношений [9].

И.Н. Барциц считает, что государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности, согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматриваются как подсистемы определенной целостности и сложности [2, с.63].

Однако в настоящее время государственная служба Российской Федерации не отвечает обозначенным требованиям. Несмотря на то, что в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» фигурирует понятие «система», фактически она существует только в организационно-структурном плане (перечисляются лишь виды и уровни государственной службы). Однако данные виды и уровни плохо скоординированы, поскольку отсутствует единый специализированный орган управления. Соответственно, крайне актуален вопрос разработки основополагающих положений становления и развития централизованного механизма управления государственной службой как целостного государственно-правового и социального института.

Указ Президента РФ от 04.12.2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров» [10] закрепляет, что Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации, основными задачами которого является:

1) участие в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы Российской Федерации;

2) осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;

3) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам реализации государственной политики в области противодействия коррупции в органах государственной власти и иных государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики;

4) содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;

5) обеспечение деятельности Российского организационного комитета «Победа», Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и президиума этого Совета, Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, а также в пределах своей компетенции - деятельности иных совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации;

6) кадровое и организационно-штатное обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации.

Правовое регулирование управления государственной службой на региональном уровне осуществляется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации. Например, ст. 28 Закона Воронежской области от 30.05.2005 г. № 29 - ОЗ «О государственной гражданской службе Воронежской области» [11] содержит положения о том, что государственный орган по управлению государственной службой Воронежской области создается в соответствии с законом Воронежской области в целях выработки предложений по проведению кадровой политики Воронежской области, а также для осуществления контроля за ее реализацией; координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на гражданскую службу Воронежской области, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения гражданской службы Воронежской области, ведения Реестра гражданских служащих Воронежской области, использования кадрового резерва для замещения должностей гражданской службы Воронежской области, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих; осуществления внутриведомственного контроля за соблюдением в государственных органах Воронежской области федерального и областного законодательства о государственной гражданской службе; подготовки и внесения предложений о реализации законодательства о гражданской службе; обеспечения деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданной в государственном органе по управлению государственной службой Воронежской области, и участия в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в государственных органах, а также в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий; подготовки предложений о проведении эксперимента в рамках программы развития гражданской службы Воронежской области; решения иных вопросов, отнесенных к компетенции государственного органа по управлению государственной службой Воронежской области федеральным и областным законодательством.

До образования государственного органа по управлению государственной службой Воронежской области задачи и функции этого органа выполняются государственными органами Воронежской области. Координация деятельности государственных органов Воронежской области по вопросам гражданской службы Воронежской области осуществляется подразделением по вопросам государственной службы и кадров правительства Воронежской области.

В соответствии с Указом Губернатора Воронежской обл. от 10.09.2009 г. 456 - у «Об утверждении Положения об управлении государственной службы и кадров правительства Воронежской области» [12] Управление государственной службы и кадров правительства Воронежской области до образования органа по управлению государственной службой Воронежской области осуществляет координацию деятельности государственных органов Воронежской области по вопросам гражданской службы Воронежской области. Стоит сказать, что специализированный орган по управлению государственной службой в Воронежской области, как и в ряде других субъектов РФ, до сих пор не создан.

Представляется, что подобный подход к осуществлению управления государственной службой не отвечает современным реалиям, поскольку полностью не обеспечивается соблюдение принципа единства государственной службы. Федеральная и региональная система управления государственной службой (преимущественно, гражданской) практически не взаимодействуют. Кроме того, существующая организация системы управления государственной службой не позволяет эффективно контролировать весь спектр вопросов, возникающих в связи с функционированием института государственной службы, как то: кадровая политика, систематическая ротация кадров, соблюдение служебной этики, предотвращение ситуации конфликта интересов, поощрение и мотивация государственных служащих и др.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что действующая система управления государственной службой РФ должна быть в скорейшем времени преобразована в централизованный административный механизм во главе со специализированным органом, административно - правовой статус которого будет конкретизирован отдельным федеральным законом.

Литература:

1. Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. № 1. С. 82 - 86.

2. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 62.

3. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1999.

4. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 19 - 20.

5. Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1978.

6. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 157.

7. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Рзаев А. Г. Понятие и принципы государственной службы // Административное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 53 - 56.

9. Cтарилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 162 - 172; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы России // Государство и право. 2003. № 7. С. 14; Барциц И.Н. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2007. № 3. С. 62 – 65.

10. Указ Президента РФ от 04.12.2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров» // СЗ РФ. 2009. № 49 (2 ч.) Ст. 5922.

11. Закон Воронежской области от 30.05.2005 г. № 29 – ОЗ (в ред. от 05.04.2011 г.) «О государственной гражданской службе Воронежской области» // Коммуна. № 80. 31.05.2005.

12. Указ Губернатора Воронежской обл. от 10.09.2009 г. № 456 - у (в ред. от 12.08.2010 г.) «Об утверждении Положения об управлении государственной службы и кадров правительства Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области. 06.11.2009. № 9. Ст. 394.