Совершенствование нормативно-правовой базы с целью дальнейшего внедрения комплекса мер по обеспечению безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций природного характера

Конституция РФ декларирует необходимость обеспечения безопасности населенияисходя из его прав на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду. Указанное право, прежде всего, реализуется ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения природнымиресурсами (если это наносит ущерб окружающей природной среде и нарушает права и законные интересы иных лиц; вменением в обязанность каждого сохранять природную окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В Водном Кодексе Российской Федерации (ст. 67)указано, что в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды.

При этом собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
На территориях, подверженных затоплению, размещение новых поселений, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещаются.

Закон «Об охране окружающей природной среды» (ст. 11) предусматривает право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Это право обеспечивается:

• социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи;

• организацией медицинского обслуживания населения;

• возмещением в судебном или административном порядке вре­да, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф.

Законодательством установлена ответственность предприятий, учреждений и организаций за вред, причиненный государству путем загрязнения природных объектов.

Закон «О недрах» предусматривает возмещение вреда, причиненного государству в результате деятельности недропользователя, которая привела к порче месторождения и создала условия, частично или полностью исключающие возможность дальнейшего пользования недрами (ст. 51). «Основы лесного законодательства» предусматривают возмещение ущерба за вред, причиненный лесному фонду (ст. 82), Федеральный закон «О животном мире» предусматривает возмещение нанесенного ущерба (ст. 56).

Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 88) обязанность возмещения вреда, причиненного организациями, предприятиями, гражданами, деятельность которых связана с повышенной опасностью, природной среде, а также третьим лицам, - возложена на эти предприятия, организации, граждан.Порядок определения масштабов ущерба, причиненного окружающей природной среде, законодательством не определен.

Законами «Об охране окружающей природной среды» (ст. 87), «О животном мире» (ст. 56) установлено, что ущерб определяется в соответствии с утвержденными таксами и методиками, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Согласно Закону «Об охране атмосферного воздуха», вред, причиненный атмосферному воздуху, определяется в размерах и порядке, устанавливаемых законодательством (ст. 56). Согласно Закону «О недрах», размер вреда определяется федеральным органом управления государственным фондом недр (ст. 51), а согласно Лесному кодексу Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.97г. №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (ст. 15) предусматривается фи-нансовое обеспечение безопасности гидротехнических сооружений. Так риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения.

При этом страхователем риска гражданской ответственности за причинение вреда является собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация. Условия и порядок обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, регулируются федеральным законом.

Вред, причиненный жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений (ст. 16), подлежит возмещению физическим или юридическим лицом, причинившим такой вред, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Собственник гидротехнического сооружения, а также эксплуатирующая организация в случае, если гидротехническое сооружение находится в государственной или муниципальной собственности, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности (ст. 17). Финансовое обеспечение гражданской ответственности в случае возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением обстоятельств вследствие непреодолимой силы), осуществляется за счет средств собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации, а также за счет страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской ответственности.

В случае, если затраты, необходимые для возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения, превышают сумму финансового обеспечения гражданской ответственности, определенного в соответствии со ст. 17 настоящего Федерального закона, порядок возмещения вреда устанавливает Правительство Российской Федерации.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» строительство объектов должно осуществляться по проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, а при размещении предприятий, сооружений и иных объектов должны выполняться требования по учету ближайших и отдаленных экологических,экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Несмотря на требования законодательства, гарантии практического возмещения ущерба в должной мере, как и прежде, отсутствуют. Еще в резолюции Комитета по экологии и природным ресурсам Верховного Совета РФ от 16.07.92 г. отмечалось, что вся тяжесть экономической ответственности по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф ложится на государство, тогда как непосредственные виновники - ведомства, предприятия, иные юридические лица - несут в основном моральную ответственность, что никоим образом не побуждает их к серьезному отношению к вопросам обеспечения безопасности, снижения степени риска, проведения превентивной работы в этой области.

Отмеченная ситуация сохранилась. Доказательством этого служит то, что некоторые хозяйствующие субъекты начинают разработку дорогостоящих, масштабных проектов, представляющих реальную опасность для населения и территорий, без каких-либо гарантий возмещения ущерба от возможных чрезвычайных ситуаций.

Законодательство Российской Федерации в сфере чрезвычайных ситуаций, основываясь на Конституции, включает в себя совокупность федеральных законов, правовых нормативных актов высших органов власти, законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации в сферах безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, связанных между собой иерархией и соподчиненностью, взаимодействующих и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления.

При этом возникают принципиальные организационно-правовые вопросы разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; разделения объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (форма собственности, природные ресурсы, финансы). Предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующими полномочиями.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» находятся вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

При наличии пробелов в федеральном законодательстве по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при необходимости конкретизации его предписаний или при принятии решений по вопросам самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации целесообразна разработка законодательных актов на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако некоторыми субъектами Федерации превышаются установленные на федеральном уровне пределы правового регулирования. Это выражается в установлении субъектами Федерации за собой права приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции (уставу) или законам субъектов Российской Федерации; в приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме; в объявлении природных ресурсов собственностью субъекта Федерации; в определении порядка разграничения государственной собственности, режима природопользования, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями до принятия соответствующего федерального закона.

Отмеченные особенности формирования законодательства находят отражение при разработке организационно-правовых основ мероприятий по защите от чрезвычайных ситуаций. В соответствии с изложенным, организационно-правовые основы безопасности – это нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующие правоотношения в сфере чрезвычайных ситуаций и устанавливающие принципы организации и функционирования системы безопасности.

Федеральный Закон «О безопасности» определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности контроля и надзора за законностью их деятельности. В ст. 12 Закона называются виды безопасности: государственная, общественная, экологическая, экономическая, оборонная, информационная. Иные виды безопасности устанавливаются специальными нормативными правовыми актами.

Основными направлениями повышения безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций являются совершенствование нормативно-правового обеспечения, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды; установление пределов ответственности за результаты хозяйственной деятельности; оценка хозяйственной емкости локальных и региональных систем. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, управление в области охраны окружающей природной среды и природопользования рассматриваются как основные направления политики в сфере обеспечения безопасности.

Закон «Об охране окружающей природной среды» призван способствовать обеспечению безопасности мерами организационного, правового, и экономического воздействия. Устанавливается превалирующая роль деятельности по обеспечению безопасности и формулируется основная цель разработки и применения экономического и организационно-правового механизмов обеспечения безопасности. Как дальнейшее развитие норм о безопасности, содержащихся в Законе, следует рассматривать Федеральный закон «Об экологической экспертизе», содержит презумпцию потенциальной эко опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3). Этим признается отсутствие абсолютно безопасных технологий, производств, видов хозяйственной и иной деятельности и необходимость перехода к допустимым уровням потенциальной опасности.

Определенные выводы о становлении новых видов безопасности позволяет сделать анализ законопроектов, разрабатываемых в сфере безопасности. На основерезультатов проведенного анализа законодательства о безопасности, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (включая проекты ряда федеральных законов) и практики организации работ,под безопасностью будем понимать состояние защищенности жизненно- важных интересов объектов - населения, территорий от угроз, создаваемых природными объектами при осуществлении антропогенной деятельности (в результате аварий, катастроф, длительной хозяйственной и иной деятельности), а также вследствие природных явлений и стихийных бедствий. В практической деятельности ряда ведомств подбезопасностью понимают - состояние потенциального источника опасности, при котором за счет применения комплекса мер правового, организационного, экологического, экономического и иного характера, исключается или сводится к минимуму его неблагоприятное воздействие на жизненно важные интересы населения и территорий.

В результате осуществления комплекса мер по нейтрализации угрозы со стороны природного объекта (т.е. разработка превентивных мер по защите населения и территорий от воздействия природного объекта) вероятность реализации угрозы и величина ожидаемого ущерба должны быть снижены до оптимальных значений.