Финансово-правовые средства как основа механизма финансово-правового регулирования государственного и муниципального заказа

Объемы государственных и муниципальных закупок товаров (работ, услуг) постоянно возрастают. Посредством данных закупок решаются такие важные задачи, как создание и поддержание государственных материальных резервов государства, поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечение жизнедеятельности населения и др.

Динамика распределения заказов по сумме контрактов и способам размещения, экономия бюджетных средств при закупках для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации, а также доля заказов, размещаемых специально для малого бизнеса за I-IV квартал 2010 года представлена на рисунках 1–4.

Источник: http://zakupkiold.gov.ru/

Рис. 1 - Распределение заказов по сумме контрактов в Российской Федерации

за I – IV квартал 2010 год (млрд. руб.)

Источник: http://zakupkiold.gov.ru/

Рис. 2 - Распределение заказов по способам закупок в Российской Федерации

за I – IV квартал 2010 год (число заказов)

Источник: http://zakupkiold.gov.ru/

Рис. 3 - Доля заказов, размещаемых специально для малого бизнеса за

I – IV квартал 2010 год (%)

Источник: http://zakupkiold.gov.ru/

Рис. 4 - Экономия бюджетных средств при закупках для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации за I–IV квартал 2010 год (%)

Роль института закупок для государственных и муниципальных нужд обусловлена следующими факторами:

• Предусматриваются превентивные законодательные меры по обеспечению качества закупаемых объектов, в том числе документальное подтверждение качества на стадии подачи заявки, а также возможность экспертизы технологических условий производства продукции и экспертизы самой продукции до или во время закупки в соответствии со спецификой закупаемой продукции по видам и группам закупок.

• К поставщикам - участникам закупок предъявляются требования по качеству продукции, правоспособности, квалификации и репутации при допуске к размещению заказа и при оценке и сопоставлении предложений поставщиков.

• Институток закупок устанавливает перечень критериев оценки и сопоставления заявок и их вес. Критерии оценки и сопоставления заявок устанавливаются в соответствии с видом и группой закупок, т.е. учитывают их специфику.

В настоящее время требуется проведения анализа института государственного и муниципального заказа с позиции финансового права.

Несмотря на длительную историю института государственного и муниципального заказа, анализ данного института с точки зрения финансового не проводился. Институт государственного и муниципального заказа в основном рассматривался с точек зрения гражданского и административного права.

Аргументом в пользу необходимости обособления финансово-правовых средств в системе размещения государственного и муниципального заказа служит то обстоятельство, что данная система является важнейшим элементом государственного финансового хозяйства и одним из наиболее выгодных и прибыльных направлений осуществления предпринимательской деятельности. При этом непосредственное стимулирование конкуренции субъектов предпринимательской деятельности возможно путем продуманного использования механизма государственного и муниципального финансирования путем распределения государственных и муниципальных заказов.

В нынешних экономических условиях государственный и муниципальный заказ формируется в увязке с разработкой и принятием законов о бюджетах на очередной финансовый год и плановый период. Объемы государственных и муниципальных заказов напрямую зависят от объемов расходования государственных и муниципальных финансов, то есть от того, какие они предусмотрены в федеральном, региональном и муниципальном бюджетах.

Заметим также, что в условиях расширения горизонта социально-экономического прогнозирования и финансового планирования, возрастает значение госзаказа как инструмента реализации долгосрочных планов. При этом система госзаказов играет существенную роль как в обычных условиях хозяйствования, так и в экстремальных ситуациях. В период финансово-экономического кризиса госзаказ может являться действенным инструментом по оказанию государственной поддержки отечественным товаропроизводителям, отдельным категориям хозяйствующих субъектов.

Финансово-правовые средства составляют основу механизма финансово-правового регулирования государственного и муниципального заказа.

Вместе с тем мы должны понимать, что к финансово-правовым средствам обеспечения правомерного размещения государственного и муниципального заказа относятся лишь те из средств финансово-правового регулирования, которые непосредственно служат делу исключения, нейтрализации нарушений при размещении государственного и муниципального заказа, а также совершенствованию правовых отношений, возникающих в процессе приобретения товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Иными словами, их правовое воздействие должно быть подчинено именно этой цели.

С учетом всего изложенного финансово-правовые средства обеспечения правомерного размещения государственного и муниципального заказа можно определить как способы воздействия на субъекты финансовых правоотношений в целях исключения и нейтрализации нарушений при размещении государственного и муниципального заказа в виде дозволений и запретов, выраженных в нормах финансового права, которые регулируют общественные отношения по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Таким образом, финансово-правовые средства в механизме правового регулирования размещения государственного и муниципального заказа представляют собой систему, совокупность правовых действий (инструментов), регулятивный потенциал которых заключается в возможностях законодательства, при помощи которых обеспечивается эффективность процесса обеспечения правомерного размещения государственного и муниципального заказа.

Применение финансово-правовых средств зачастую обусловлено также наличием острых финансовых противоречий, которые нередко перерастают в конфликт, при размещении государственных и муниципальных заказов, так как по сей день применение Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года представляет собой сложный процесс совершенствования системы правовых отношений на всех этапах проведения государственных и муниципальных закупок. Это означает, что при удовлетворении потребностей государства и муниципалитета в товарах, работах, услугах необходимо стремиться к достижению эффективного использования бюджетных средств. Процедуры и способы такого достижения многообразны и одно из важнейших место в этом ряду занимают финансово- правовые средства.

Состав финансово-правовых средств неоднороден. Это могут быть элементарные предписания (дозволения, запреты, обязывания), получившие выражение в отдельных правовых нормах. Но также – правовые средства, фактически являющие собой отдельные правовые институты или даже правовые режимы.

Не умаляя значения иных финансово-правовых средств, полагаем, что наиболее действенными являются те из них, которые нашли закрепление в законодательных актах. В данном случае мы исходим из принципа приоритета правовых норм, закрепленных в законодательном акте по отношению ко всем иным правовым нормам.

Необходимо заметить, что финансово-правовые средства могут различно сочетаться с правовыми средствами, имеющими иную отраслевую принадлежность. Это сочетание может варьироваться от согласованности до противоречий. Например, отмечается определенная схожесть финансового контроля и административного расследования как стадий производства по административным правонарушениям, поскольку, как отмечается, их правовые методы и средства во многом одинаковы [5, с. 8]. Другие правоведы обращают внимание на то, что субъекты предпринимательской деятельности вправе применять в рамках свободы экономической деятельности различные гражданско-правовые средства. Однако, осуществляя субъективные права, они должны учитывать, что при этом могут выйти за рамки собственно частных отношений и затронуть сферу публичных интересов [10, с. 4]. К такой сфере можно отнести распределение бюджетных средств.

Одним из наиболее значимых звеньев размещения государственного и муниципального заказа является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов в решении задач закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Иными словами, сфера государственного и муниципального заказа изначально зависит от правового регулирования отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю бюджетных средств является

Необходимость использования и совершенствования финансово-правовых средств в сфере бюджетных отношений обусловлена целым рядом факторов. Действующее бюджетное законодательство далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетной деятельности, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет механизм реализации. Между тем современное развитие России предполагает создание четкой системы законодательства, в первую очередь в сфере бюджетной деятельности. Несовершенство и коллизионность бюджетного законодательства отрицательно сказываются на финансовой обеспеченности как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов, приводя в итоге к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций.

В данной статье, нас должны прежде всего интересовать те правовые нормы, которые регулируют отношения в сфере государственного и муниципального заказа, складывающиеся в финансовой сфере.

Из финансово-правовых средств, применяемых в правоотношениях выделяют:

1. Источники финансового права - законы, подзаконные нормативные правовые акты, судебный акт, а также индивидуальные правовые акты, издаваемые уполномоченными на то органами власти, локальные нормативные акты (внутренние корпоративные документы и решения органов управления). Безусловно, важны и иные формы закрепления норм, в которых получили выражение финансово-правовые средства. В качестве таковых могут, например, выступать такие правовые акты, как решения, требования, предписания уполномоченных государственных органов. Впрочем, применение соответствующих финансово-правовых средств в данном случае ограничено, поскольку они носят индивидуальный характер. С учетом этого в дальнейшем мы сосредоточимся именно на тех финансово-правовых средствах, которые получили законодательное закрепление.

2. Финансовые институты, включая такие, как бюджетная система (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальные бюджеты), внебюджетные централизованные фонды, внебюджетные децентрализованные фонды, финансы государственных и муниципальных заказчиков.

3. Меры финансово-правовой ответственности (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, штраф, пеня и др.).

4. Финансовый контроль.

5. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых при размещении заказа.

Финансово-правовые средства обеспечения правомерного размещения государственного и муниципального заказа можно разделить на две группы:

1) общие;

2) специальные.

Общими финансово-правовыми средствами обеспечения правомерного размещения государственного и муниципального заказа является вся совокупность норм, регламентирующих размещение заказа как на законодательном уровне и уровне подзаконных актов, имеющих нормативный характер, так и на уровне локальных актов заказчиков. Именно данные нормы в решающей степени обеспечивают правомерное размещение заказа, поскольку законодательно устанавливают реализацию прав в данной сфере.

К специальным финансово-правовым средствам обеспечения правомерного размещения заказа нами отнесены:

• финансовый контроль;

• блокировка расходов по осуществлению государственных и муниципальных закупок;

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренное статьей 301 БК РФ;

• установление механизма определения (формирования) цены государственного (муниципального) контракта;

• установление ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд;

• финансово-правовая ответственность;

• финансовое обеспечение заявки за участие в конкурсе или аукционе;

• финансовое обеспечение контракта;

• финансовое поощрение;

• установление специальной госпошлины за подачу иска в суд по нарушениям процедур размещения госзаказа.

Заметим при этом, что финансово-правовые средства ближе к административно-правовым, чем к гражданско-правовым и уголовно-правовым средствам регулирования государственного и муниципального заказа. Это связано с тем, что механизмы финансово-правового и административно-правового регулирования часто пересекаются. В результате одни и те же общественные отношения могут регулироваться с использованием средств, присущих обоим механизмам правового регулирования. Административно-правовые средства применяются для регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления, которое предполагает наличие внеорганизационного подчинения одних лиц другим [3, с. 12]. Если при реализации названных отношений происходит создание, распределение и использование фондов денежных средств, то на них также воздействуют и финансово-правовые средства. В то же время финансово-правовое регулирование может применяться и для упорядочивания отношений, в которых присутствует организационное принуждение.

Кроме того, у административно-правового и финансово-правового регулирования различные цели. Первое направлено на реализацию таких функций государства, как обеспечение национальной безопасности, общественного порядка, защита конкуренции на товарных рынках, социальная защита населения, защита окружающей среды и т.д., а второе - на финансовое обеспечение реализации функций государства и местного самоуправления и стоящих перед ними задач, в том числе и в сфере размещения заказов.

Литература:

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

2. Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

3. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001.

4. Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // Подготовлен для СПС «Консультант-Плюс»2006.

5. Кузнеченкова В.Е. Проблемы теории правоохранительного налогового процесса // Право и политика. 2005. N 2

6. Кукол Е. Взялись за взятки// Российская газета.2008.12 ноября (№ 4790).

7. Михайлова И.М. Законодательные и иные меры принуждения коррупции в системе закупок для государственных и муниципальных нужд // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение.2007.№10.

8. Моклаков А.А. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Комментарий к новому закону// Право и экономика.2005.№11.СПС «Консультант-Плюс».

9. Павлов Д.Г. Экономическая безопасность в сфере размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд, СПБ. 2006.

10. Радченко С.Д. Злоупотребление правом в налоговых отношениях // Юрист. 2005.N10.

11. Саттарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства // Право и экономика. 2005. № 8. СПС «Консультант-Плюс».