Полномочия ЕС по принятию собственных правовых актов

Правоспособность Евросоюза проявляется не только в широком наборе социальных и экономических сфер, переданных государствами на уровень европейского регулирования, но и в широком наборе правовых форм, которыми наделены Совет, Комиссия и Европарламент¹. Правоспособность Брюсселя характеризуется также юридической силой евроактов, которая в целом напоминает силу внутригосударственных предписаний.

Благодаря силе актов вторичного европейского права, в литературе широко представлена точка зрения, что Евросоюз, несмотря на свой изначальный статус международной организации, перестал быть таковой и имеет смешанную политико-правовую природу. Юридическая сила регламентов, директив и решений является ведущим аргументом в этом ряду. Поэтому праву Сообщества/Союза на принятие юридических актов необходимо уделить более пристальное внимание. От этого вопроса зависит определение внешней правоспособности ЕС по заключению, ратификации и исполнению международных соглашений.

Прежде чем приступать к исследованию, необходимо определиться с понятием «юридическая сила актов ЕС». Как известно, действие права проявляется в юридической силе (нормативной силы) права. Под юридической силой в науке подразумевается обязательность, как самих норм права, так и принятых на их основе индивидуальных правовых актов².

Статья 249 (в прежней редакции 189) Римского договора предусматривает, что «для выполнения своих задач и в соответствии с положениями настоящего Договора, Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения». Следующие нормы Договора уже конкретно фиксируют правотворческие процедуры для выработки проекта евроакта, внесения в него поправок, сроки рассмотрения проекта актов, возврата в случае необходимости на доработку, определение метода голосования и т.п.

Договором установлены и процедуры взаимодействия органов законодательных, исполнительных и судебных при выработке правовых актов, контроля за их исполнением и деятельности по их осуществлению. Взаимодействие при выработке регламентов и других актов осуществляется между Комиссией, Советом, Европарламентом, Комитетом постоянных представителей, Экономическим и социальным комитетом ЕС³.

Следует обратить внимание на то, что все акты, перечисленные в статье 249, именуются по-разному. Представители науки международного и европейского права (Г.В. Игнатенко, Г.И. Курдюков, И.И. Лукашук, С.Ю. Марочкин, Г.И. Тункин и другие) подчеркивают, что источники международного права – форма взаимоприемлемой фиксации достигнутых государствами (а также другими субъектами) соглашений. Источник права – это внешняя форма существования одной или нескольких (группы) юридических норм. Как подчеркивает Г. В. Игнатенко, источниками международного права в юридической науке принято считать только те официальные формы, в которых выражаются и закрепляются юридические нормы⁴.

Страны-учредители ЕЭС избрали для наименования принимаемых коммунитарных актов, как регламент, директива и решения. Позднее вступившие государства следуют этим наименованиям⁵. Несмотря на свои наименования, все они остаются по природе международными соглашениями. Они налагают на страны Евросоюза юридические обязательства, за исполнение которых несут ответственность национальные власти. Проф. Ю.М. Юмашев в этой связи, исследуя правовую природу права Евросообществ, заключает, что «в своих рассуждениях автономисты заходят слишком далеко. Право ЕС было и остается частью международного права, и потому при рассмотрении вопроса об источниках права ЕС целесообразно учитывать ст.38 (1) Устава Международного Суда»⁶. Верно на наш взгляд выявляет добровольный характер выбора норм международного права и проф. К.А. Бекяшев. Он определяет норму международного права «как юридически обязательное к исполнению правило поведения государств и других субъектов международного права, устанавливаемое самими субъектами международного права и выполняемое ими добровольно или при необходимости с помощью особого вида принуждения»⁷.

Европейские институты обязаны контролировать исполнение наднациональных актов государствами-членами. Но в случае, если они не уследят за их исполнением конкретным государством, то юридической ответственности евроструктур не предусмотрено. Их можно будет только упрекнуть в недосмотре. С другой стороны, если государство нарушит свои обязательства по Договору, то его уже обвинят в нарушении базового Договора и принципа рacta sunt servanda. Физические и юридические лица государств несут лишь опосредованную ответственность, осуществляемую через национальные органы власти.

Коммунитарные акты представляют собой форму воплощения конечного результата нормотворческого процесса по согласованию воль государств - учредителей. Такой способ формирования права ЕС - есть процесс согласования воль государств. Как указывает И. И. Лукашук, международное нормотворчество – это есть выработка правил, отражающих согласованную практику государств⁸.

Действительно, международно-правовая система – это своеобразное сочетание признаков как нормативно – законодательной, нормативно – судебной, так и нормативно – обычной систем нормообразования – подчеркивает С. Ю. Марочкин⁹.

Европейские регламенты, директивы и решения, как указывалось, наделены государствами нетипично высокой нормативной силой. Так, регламенты близки по своей силе к законам государств. Согласно ст. 249 Абз. 2 Договора о Сообществе (в консолидированной версии), «Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах – членах».

«Решение» принято считать третьим по своей нормативной силе после директивы. Однако, если «директива» юридически обязательна лишь в отношении конечного «ожидаемого результата» и «сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действия» (ст. 249 Абз. 3), то «Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано» (ст. 249 абз. 4). Поэтому «решение», хотя и носит в основном индивидуальный характер, обладает прямым действием, подобно регламенту. Это сильнодействующий акт, хотя и индивидуального характера.

Европейское сообщество вправе издавать указанные виды норм международного права, однако это делается не самостоятельно, а совместно с государствами, с национальными парламентами и правительствами, которые имеют при их принятии в Совете право решающего голоса. Следует отметить, что в арсенале Сообщества имеются еще два вида актов, которыми оно может оперировать - рекомендации и заключения. Однако указанные документы не являются юридически обязательными (ст. 249 абз. 5) и не характеризуют ЕС, с точки зрения его правоспособности.

Комиссия является основным инициатором большинства актов вторичного права. По ее инициативе выдвигается и принимается до 80 % всех коммунитарных актов. В переговорах и при заключении международных соглашений Еврокомиссия в лице своего председателя также допускается к переговорам и принимает участие в качестве самостоятельной стороны. А при подписании договора - в качестве 28-го участника конвенции. Поэтому, если формально исходить с точки зрения российской концепции, что быть субъектом международного права, значит, иметь возможность участвовать в создании международных норм, то Евросообщество в лице Еврокомиссии можно считать субъектом международного права, т.е. права на заключение международных соглашений с третьими странами.

Правда есть существенная разница между участием 27-ми государств-членов и Еврокомиссией. Неучастие какого-либо государства сорвет всю процедуру и сделает юридически невозможным заключение нового соглашения. А неучастие представителя Еврокомиссии никак не скажется на нём.

По нашему мнению, единственным критерием отнесения к числу субъектов международного права является возможность участвовать в создании норм международного права, причем в качестве равноправного создателя норм международного права, а не адресата ранее созданных кем-то норм, Евросоюз в целом всё еще остается зависимым и вторичным субъектом международного права. Он способен лишь в тех случаях участвовать в международном нормотворчестве, когда государства-учредители разрешат и одобрят его такое участие.

ЕС, имея широкие полномочия в разных сферах, вправе на основе базовых договоров участвовать в разработке международно-правовых актов (регламенты, директивы и решения). В случае наделения его специальным мандатом, ЕС имеет статус субъекта международного права, приобретает соответствующую правоспособность и выступает во внешнеполитической сфере в качестве равноправной стороны международного соглашения. Поскольку правоспособность международной организации носит узкий и специальный характер, ограниченный рамками очерченных ему полномочий, за их пределами евроструктуры утрачивают автоматически способность заключать международные соглашения.

Следующий аспект в проблематике права ЕС на собственные юридические акты – это их целевое назначение. Важнейшая функция европредписаний в форме регламентов, директив и т.д., - это конкретизация форм и методов сотрудничества государств – членов ЕС. В базовом договоре они определены в довольно общих чертах, чего не вполне достаточно для практической деятельности. Так, например, в статье 3 Римского договора говорится, что одной из целей деятельности Сообщества является «политика в области защиты окружающей среды».

Дальнейшая конкретизация этой нормы производится в статье 6 договора: «требования защиты окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление направлений политики в деятельности Сообщества, указанных в статье 3, в частности в целях содействия устойчивому развитию». Однако и эта норма недостаточно конкретна для того, чтобы можно было осуществлять реальную политику. Поэтому европейский законодатель конкретизирует далее задачу сотрудничества в области охраны окружающей среды уже в ряде специальных норм того же договора. В статьях 174, 175, 176 Договора уже значительно более детально прописаны задачи и пути их разрешения.

Однако и в этом случае в нормах договора остается немало правовых пробелов. Они заполняются с помощью издаваемых институтами ЕС регламентов, директив и решений. Так, за полвека деятельности Сообществ/союза издан многотысячный перечень регламентов и директив. Их издание нередко предписывается самим договором¹⁰. Важнейшие их характеристики – это юридическая обязательность для адресатов, включая юридических и физических лиц, а также прямое действие.

После их издания и вступления в силу государства – члены утрачивают право влияния на их содержание и лишаются выбора признавать или нет для себя обязательность изданных актов. Действие их для всех государств должно носить единообразный характер. За единообразным применением евродокументов во всех странах Союза наблюдает Суд ЕС (на основе статьи 164 Договора).

Регламенты и решения, как уже говорилось, действуют напрямую, минуя этап ратификации их национальными парламентами. Такие акты являются самоисполнимыми, поскольку, вступая в ЕС, государства заранее соглашаются на прямое действие последующих правовых актов ЕС с момента вступления. Это обязательство – пропускать регламенты и решения ЕС во внутреннее право без привычной ратификации – государства – учредители взяли на себя при вступлении в Союз и присоединении к базовой учредительной конвенции, т.е. к Договору о Евросообществе 1957 года. Ратифицировав его, национальные правительства обязались следовать в том числе и нормам упомянутой статьи 249 Договора, предписывающей «прямую» процедуру введения норм ЕС во внутренние правовые материи государств.

В качестве творца норм европейского права, Комиссия управомочена на издание не только «прямых» актов (регламенты, решения), но и директив, которые не наделены таким эффектом и более похожи по своей форме на международные рамочные соглашения. Директива – это документ, требующий для его имплементации дополнительного участия государств – членов и его внутренних органов. Директива обязательна только в отношении поставленных в ней целей и оставляет на усмотрение государств средства их достижения. В отличие от регламентов и решений, директива, для ее действия обязательно требует вмешательства и одобрения государств.

Директива как акт органа международной организации выступает в качестве «устойчивого ориентира правотворчества, правоосуществления и развития права»¹¹. То есть директива выступает в роли лишь «ориентира», тогда как регламент и решение – в качестве исчерпывающего правопредписания. Поэтому государства более предпочитают директивы, чем регламенты и решения. Директива является наиболее приемлемым актом, поскольку оставляет на усмотрение национального правительства способы ее имплементации. Все наиболее значимые решения в ЕС принимаются в форме директив (право на свободное движение товаров, перемещение физических лиц, о регулировании конкуренции и т.п.).

При этом государства подтвердили в Маастрихтском соглашении 1992г., что полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив является «основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства»¹². Директива – это излюбленный вид правовых актов для государств. Государства предпочитают ее всем другим правовым формам. В этой форме, кроме указанных выше, приняты также директивы об обеспечении ЕС газом, электроэнергией, ряд директив в области экологии, конкурентной политики, налогообложения, директивы о свободном перемещении физических лиц, товаров и др. В то же время директивами регулируются как общие материи, так и очень конкретные вопросы интеграции.

Государства Евросоюза придают огромное значение качеству Европейских актов и их единообразному и точному применению. Поэтому к Договору 1957 года была принята Декларация о применении правовых актов Сообщества¹³. В декларации подчеркивается, что «способы, с помощью которых законодательные положения Сообщества могут быть применены наилучшим образом, определяются каждым государством с учетом собственных институтов, правовой системы и других обстоятельств, однако в любом случае при соблюдении статьи 189 Договора, учреждающего Европейское сообщество, Конференция считает, существенное условие правильного функционирования Сообщества заключается в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами – членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы». Государства, опасаясь подмены директивы документом более высокой нормативной силы, приняли декларацию, где еще раз подтвердили, что «способы применения директив определяются каждым государством самостоятельно». Директива наиболее удобна для государств в силу возможности влиять на ее применение, как это допускается нормой статьи 249 Договора. Этот вид актов в сравнении с другими наименее воздействует на суверенитет государств, поскольку преследует лишь цели, а методы оставляет на усмотрение государств.

В актах прямого действия - регламентах и решениях - также есть своя специфика. Они носят субординационный, императивный характер. Директива, в отличие от них – акт, близкий к межгосударственному соглашению диспозитивного характера. Однако и в том, и в другом случае государства добровольно согласились на подчинение наднациональным актам и высокую юридическую силу этих документов.

Плюсом статьи 249 является то, что она не ограничивается простым перечислением, а содержит подробное описание нормативной силы каждого из пяти актов, включая рекомендации и заключения. Такая подробная регламентация имеет большое практическое преимущество, поскольку для институтов ЕС становится заранее ясно, какому акту следует отдать предпочтение при выборе наиболее оптимального инструмента для решения нужного вопроса. Принцип пропорциональности требует от европейских правотворческих инстанций строгого соответствия формы правового акта принимаемому решению.