Программа «Единое европейское небо» как фактор углубления сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом

Концепция «Единое европейское небо» представляет собой амбициозную инициативу по реорганизации архитектуры европейской системы управления воздушным движением. Ее основная цель заключается в обеспечении будущих стремительно возрастающих потребностей в вопросах пропускной способности, обеспечения безопасности полетов и охране окружающей среды. Фактически данная инициатива призвана обеспечить организацию воздушного пространства и аэронавигации в Европе не на местном, а на региональном уровне. С географической точки зрения, несмотря на то, что главным законодателем инициативы «Единое европейское небо» выступает Европейский Союз, она не ограничивается его границами.

Формирование единого европейского авиационного пространства, которое объединит достаточно разные за уровнем развития и условиями функционирования воздушные территории почти 60 европейских держав с населением более 800 млн. человек – приоритетная цель внешней политики Европейского Союза в сфере авиации. Важным этапом ее реализации стало подписание в 2006 году всеобъемлющего многостороннего авиационного соглашения о создании единого авиационного района в Европе (ЕСАА) между ЕС и его странами - членами и десятью соседними государствами. Ключевым моментом данного соглашения является юридическое обеспечение процесса распространения инициативы «Единое европейское небо» на всех участников ЕСАА, которая позволяет совершать полеты в любую страну – участницу соглашения без каких-либо ограничений относительно выбора маршрута и количества (частоты) полетов, а также предоставляет возможность реализации таких полетов любой из авиакомпаний стран - участниц соглашения.

Основополагающие принципы, заложенные в основу Единого европейского неба, в частности, такие как создание функциональных блоков воздушного пространства, в зависимости от потоков воздушного движения, а не от национальных границ, или эффективное использование правил гибкого использования воздушного пространства, что позволяет в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (ИКАО) развивать тесное сотрудничество между военными и гражданскими пользователями воздушного пространства, могут быть полезными для многих стран - участниц переговорного процесса, связанных с поиском путей повышения эффективности использования своего воздушного пространства.

Функционирование единого авиационного пространства очень позитивно оценивается ЕС, поскольку оно не только создает оптимальные условия для более интенсивного развития европейского сектора авиации и увеличения количества пассажиров, которые могут активно путешествовать без каких-либо визовых ограничений. Косвенно функционирование единого авиационного пространства содействует развитию смежных секторов европейской экономики, что в нынешних условиях мирового экономического кризиса является немаловажным фактором стабилизации социально экономической ситуации в странах региона. Кроме того, функционирование единого авиационного пространства позволяет создать оптимальные условия процессу либерализации единого воздушного пространства в условиях глобализации. При этом официальными лозунгами этого процесса являются: а) обеспечение одинаковых правил игры на общем рынке; б) усиление безопасности на общеевропейском уровне; в) модернизация регуляторной среды, в частности управление воздушным движением; г) борьба с изменениями климата (контроль за вредными выбросами).

Главенствующая роль Европейского Союза на региональном авиационном рынке обусловлена способностью сообща противостоять вызовам глобализации и обеспечивать быстрое развитие отрасли. Ярким свидетельством такой способности является, в частности, разработка и принятие законодательной системы, получившей название «Единое европейское небо» и определившей широкий спектр технических мероприятий по контролю та регулированию единого авиационного пространства. В 2008 году программа была дополнена пакетом актов «Единое европейское небо ІІ», которая закрепила разграничение авиационного пространства в Европе на 9 зон контроля – функциональных блоков воздушного пространства. Помимо этого, в рамках программы «Единое европейское небо» реализуется технологический компонент ее внедрения внедрение программа исследований по организации воздушного движения в рамках «Единого европейского неба» («СЕСАР», Single European Sky ATM Research, (SESAR)), которая обеспечивает широкое использование новейших технологий в авиационном секторе. Одной из основных целей этой программа является обеспечение согласованного объединения всех усилий и ресурсов в Европе. Достигается это и благодаря законодательной базе программы, в частности, в той ее части, которая касается интероперабельности.

Для Украины опыт создания Единого европейского неба является важным аспектом законодательного обеспечения процессов развития государственной системы использования ее воздушного пространства, которая базируется на постоянном повышения уровня безопасности воздушного движения и которая позволяет развивать национальное законодательство у этой сфере в соответствии с общемировыми тенденциями, которые определяют законотворческие процессы как в Украине, так и любой другой державе европейского региона.

Украина имеет объемный рынок авиационных услуг, на котором действует только около 30 отечественных компаний, имеет разветвленную инфраструктуру аэропортов и собственную базу для самолетостроения, рассматривает ЕС как одного из приоритетных партнеров. Поэтому, сразу после ратификации Соглашения про определенные аспекты воздушных перевозок между Украиной и ЕС (13 октября 2006 года) на повестке дня стал вопрос о подготовке и заключении Соглашения между Европейским Союзом и его державами - членами и Украиной о формировании общего авиационного пространства. Заключение подобного Соглашения будет означать для Украины переход на общие правила гарантирования безопасности полетов, авиационной безопасности, безопасности и прав пассажиров, взаимную либерализацию рынков авиационных услуг, расширения экономических возможностей для авиационных операторов с обеих сторон, сближение украинского авиационного законодательства с нормами и стандартами ЕС, создание эффективных условий для обеспечения научно-технологического сотрудничества в авиационной отрасли.

Это соглашение должно базироваться на взаимном доступе к рынкам авиаперевозок и свободе организации, з равными условиями конкуренции и признания единых правил, в частности, у сфере безопасности полетов, авиационной безопасности, управления воздушным движением, а также гармонизации социальной сферы и защиты окружающей среды. В декабре 2007 года состоялся первый раунд переговоров.

Для украинской стороны одним из приоритетных задач в ходе переговорного процесса является обеспечение действенного правового механизма защиты национальных авиаперевозчиков, поскольку вполне понятно, что представители ЕС будут стремиться к юридическому закреплению максимального упрощенного доступа на украинский рынок авиаперевозок европейских компаний. Это может крайне негативное воздействие на экономическое состояние украинских авиаперевозчиков. В частности, про низкий уровень конкурентных возможностей национальных авиаперевозчиков свидетельствуют результаты деятельности авиационной отрасли Украины в 2009 году. В 2009 году украинскими авиакомпаниями на международных линиях было совершено около 25 тысяч рейсов на заказ, что почти на 9,5 тысяч меньше, чем в 2008 году. Пассажиропоток на этих рейсах сократилась почти на 28%.

В ходе переговорного процесса особое внимание заслуживает вопрос возможности изменения существующих районов полетной информации. В частности определенные трудности могут возникнуть при распределении воздушного пространства над Черным морем. В связи с этим следует отметить, что вопросы распределения воздушного пространства над Черным морем разрешался с 1968 года и окончательно был решен в пользу Украины за счет интересов Румынии, ныне державы - члена ЕС.

Существующий раздел воздушного пространства, базирующийся на договоренностях шести стран Черноморского региона, утвержден поправкой к Европейскому аэронавигационному плану ИКАО от 17 февраля 1997 года. Согласно с документами ИКАО, как правило, существует определенная зависимость между разграничением районов полетной информации и разграничением других границ на Черном море, включая разграничение континентального шельфа. В контексте последних судебных решений относительно статуса острова Змеиный существует высокая вероятность пересмотра таких районов полетной информации по инициативе Румынии.

Учитывая все вышеперечисленное, в соглашение необходимо включить ссылку на действующие границы районов полетной информации и соответствующие договоренности между державами, которые не являются членами ЕС, и Украиной, а также невозможность воздействия на обязательства сторон переговорного процесса обязательств по другим договорам и соглашениям в этой сфере.

В Соглашении необходимо сделать ссылку относительно обеспечения применения единых основных стандартов без ущерба для применения стандартов и рекомендованной практики ИКАО, а также положений Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. Кроме того, в Соглашении целесообразно сделать оговорку относительно того, что Украина оставляет за собою право не участвовать в мероприятиях, связанных с организацией воздушного движения, которые могут иметь негативные последствия в вопросах национальной безопасности и обороны Украины.

Важным аспектом Соглашения является признание юрисдикции международных судов, арбитража и судов иностранной юрисдикции, в частности Суда Европейского Союза. Однако, преимущество необходимо предоставлять национальной юрисдикции, поскольку именно она предполагает обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности.

В этом контексте необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Украины в деле по вопросу соответствия Конституции Украины Римскому Уставу Международного уголовного суда №3-в/2001 от 11 июля 2001 года¹. Руководствуясь статьей 125 Конституции, которая определяет исчерпывающий список судов Украины, Конституционный Суд отметил, что Конституция Украины не предусматривает возможности дополнения судебной системы Украины каким-либо другим судом. В данном случае речь идет о компетенции Суда Европейского Союза относительно вопросов легитимности решений, принятых институциями ЕС относительно Соглашения, вопросов толкования положений Соглашения, разъяснения украинскими судами относительно вопросов толкования и применения Соглашения, разрешение споров, возникающих относительно применения или толкования Соглашения.

Украинская сторона, учитывая развитую авиационную промышленность и значительный транзитный потенциал, в ходе переговорного процесса должна предусмотреть разработку эффективного механизма постепенной интеграции авиационной отрасли украинского промышленного комплекса в единый авиационное пространство ЕС. В этом контексте важным для украинской стороны является включение, при предварительной договоренности сторон, в Соглашение раздела «Промышленное сотрудничество», в рамках которого необходимо определить возможный механизм сертификации продукции украинских авиапроизводителей. Для Украины это дополнительный стимул для создания оптимальных условий повышения уровня конкурентоспособности украинской экономики на ведущих мировых рынках.

Естественно, подписание Соглашения предусматривает необходимость имплементации Украиной значительного количества законодательных актов ЕС. Украина должна гармонизировать свое национальное законодательство со всеми нормами ЕС в сферы авиации. Для Украины следствием такой имплементации может стать полная либерализация прав, касающихся организации авиационного движения, и соответствие европейским стандартам регулирования наземного обслуживания, обеспечение высокого уровня «прозрачности» регулирования аэропортовых сборов и распределения рейсов, а также внедрения международных стандартов и институциональное сотрудничество в области управления воздушным движением и в вопросах безопасности и надежности.

На данный момент состоялось пять раундов переговоров. На следующем, шестом, раунде предусматривается разработать дорожную карту относительно создания общего авиационного пространства между Украиной и ЕС, а также найти общее решение относительно взаимного признания сторонами сертификатов и свидетельств, признание ЕС авиационных продуктов, уже сертифицированных Украиной, и определение конкретной даты открытия рынка. Однако существует ряд вопросов сугубо практического характера, которые замедляют процесс переговоров. В частности, среди таких: вопрос заправки топливом и аэронавигационное обслуживание на территории Украины, которые очень дорогие; визовые барьеры для украинских пассажиров; отсутствие удобных слотов (мест и времени) для обслуживания украинских авиакомпаний в европейских аэропортах. Помимо этого, позицию Украины в переговорном процессе ослабляет тот факт, что ее регуляторные нормы в сфере авиации давно не соответствуют требованиям времени, не обеспечивают адекватную безопасность полетов, а инфраструктура аэропортов и парк самолетов очень изношенный.

Таким образом, чтобы стать конкурентоспособным участником европейского рынка авиаперевозок в формате единого европейского неба, Украина должна: ликвидировать инфраструктурные «узкие места»; модернизировать авиационную отрасль в соответствии с европейскими стандартами; обеспечить полную имплементацию требований ЕС относительно безопасности; модернизировать системы управления воздушным движением и аэронавигационное обслуживание; обеспечить улучшение технических характеристик самолетов. Без реализации этих мероприятий украинская сторона не получит задекларированных преимуществ общего авиационного пространства – высокая конкуренция на рынке, что означает более низкие тарифы на перевозки при более высоком качестве услуг; более высокие стандарты безопасности, развитие региональных аэропортов, увеличение заказов на производство отечественных самолетов. Возможно отечественные компании, оказавшись в новой бизнес среде с новыми регуляторными правилами, могут быстро проиграть конкурентную борьбу с европейскими кампаниями, хотя простой потребитель рынка авиационных услуг, как украинский, так и европейский должен выиграть в любом случае.

Учитывая все вышесказанное, следует отметить, что заключение Соглашения о общем авиационном пространстве исключительно важно как для Украины, так и для ЕС, которые стремятся расширить потенциальные возможности на рынке авиационных услуг и максимально качественно удовлетворить транспортные потребности своих граждан. На первый взгляд, может показаться, что от либерализации воздушного пространства выиграют кампании и потребители прежде всего ЕС. Однако украинской стороне необходимо понять, что без серьезного системного улучшения авиационного законодательства, без более эффективной деятельности всех участников авиационного сектора «украинское небо» вообще не будет иметь перспектив в будущем. Именно поэтому создание общего авиационного пространства с ЕС может стать очень сильным катализатором стремительных позитивных изменений на рынке авиационных услуг Украины.