Проблема разграничения понятий «санкционированное» и «делегированное» правотворчество

Правотворчество представляет собой сложный процесс, охватывающий все виды и формы деятельности по возведению воли общества в закон.

В целом под правотворчеством понимается государственно–властная, управленческая деятельность компетентных органов (государственных, муниципальных и др.), которая осуществляется в особом порядке, и направлена на разработку, издание, отмену и совершенствование правовых норм.

При регулировании общественных отношений важно обеспечивать баланс публичных и частных интересов. При этом любая правотворческая деятельность должна выражать согласованную волю общества и ориентироваться на непосредственное отражение потребностей социума и личности.

Если рассматривать правотворчество исходя из субъектного критерия, то можно выделить следующие виды этой деятельности: непосредственное правотворчество народа (референдум), государственное правотворчество, санкционированное правотворчество и правотворчество делегированное.

Непосредственное или так называемое «народное правотворчество» позволяет населению напрямую, без посредников, участвовать в решении наиболее важных вопросов государственного или местного значения. Всенародное голосование населения на референдуме является высшей формой прямого (непосредственного) выражения воли народа, а решения, принятые на референдуме, носят общеобязательный характер, обладают высшей юридической силой, не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть отменены только другим референдумом.

Наиболее распространенной формой правотворчества в Российской Федерации является государственное правотворчество, то есть принятие органами государства нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов). Остальные виды правотворчества носят «вторичный», вспомогательный характер.

Государство, как единственный официальный представитель общества, обладает монопольным правом на правотворчество, поэтому правовые нормы, создаваемые в результате деятельности уполномоченных органов государства, наиболее многочисленны и имеют приоритет перед остальными источниками права.

Считается, что государственное правотворчество включает в себя правотворческую деятельность всех представительных и исполнительных органов, как на общегосударственном уровне, так и на уровне регионов, а также локальное правотворчество (на уровне государственных предприятий и учреждений).

Представительные законодательные органы государства избираются населением, и наделены правом принимать от имени народа акты высшей юридической силы, т.е. законы. Именно законы являются исходным элементом системы законодательства страны. Все другие правовые акты не могут им противоречить и должны приниматься на основе и во исполнение законов. Органами исполнительной власти в рамках предоставленной им компетенции принимаются подзаконные нормативно-правовые акты, которые конкретизируют, дополняют и детализируют законы.

Помимо непосредственного и государственного правотворчества в теории государства и права выделяют также два вида негосударственного правотворчества: санкционированное и делегированное.

Санкционированное правотворчество можно определить как получившую государственное одобрение или согласие деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, организаций и т.д.) и других негосударственных субъектов, направленную на разработку, издание, отмену и совершенствование правовых норм.

Посредством данного вида правотворчества государство дает негосударственным организациям, объединениям и движениям возможность участвовать в нормотворческой деятельности и проявлять гражданскую инициативу.

Субъектами санкционированного правотворчества могут выступать различные негосударственные структуры: органы местного самоуправления, коммерческие, акционерные, производственные организации и товарищества, профессиональные и политические организации (к примеру, профсоюзы), а также должностные лица предприятий, учреждений, министерств и ведомств.

Результатом такой правотворческой деятельности становятся подзаконные нормативные акты и предписания, которые приобретают общеобязательный характер и юридическую силу после их утверждения (санкционирования) уполномоченным государственным органом.

Следует учитывать, что санкционирование может осуществляться как до принятия правового акта – путем одобрения будущего правового акта, так и после принятия такого акта посредством дачи согласия на его применение.

В современных условиях роль санкционированного правотворчества крайне важна, так как именно оно в большей степени ориентировано на непосредственное отражение потребностей общественной жизни, нежели государственное правотворчество.

Оно представляет собой гибкую и социально-чувствительную систему, способную быстро реагировать на изменения социальной жизни. Это позволяет ускорить процесс принятия управленческих решений, даёт возможность учитывать своеобразие на местах, способствует развитию демократии в обществе.

Важно отметить, что санкционированное правотворчество выступает неотъемлемым атрибутом гражданского общества, так как способствует установлению партнерских отношений между властью и институтами гражданского общества, усилению их взаимной поддержки и согласованной деятельности.

Участие различных общественных организаций и объединений в изменении и улучшении законодательства, а также в разработке новых проектов законов способствует укреплению доверия общества к власти.

Получая таким образом информацию о состоянии общественного мнения, государство может и должно учитывать ее при определении государственной политики и, прежде всего, при введении новых правовых предписаний.

От санкционированного правотворчества следует отличать делегированное правотворчество. Несмотря на то, что эти понятия во многом сходны и в юридической литературе часто рассматриваются как равнозначные, можно выделить ряд особенностей, присущих именно делегированному правотворчеству.

Прежде всего, следует сказать, что делегированное правотворчество – более широкое понятие, а санкционирование представляет собой одну из разновидностей делегирования.

В целом под делегированным правотворчеством следует понимать деятельность государственных органов и/или должностных лиц, а также отдельных негосударственных организаций, связанную с принятием нормативных правовых актов на основании поручения (делегирования) иного органа или должностного лица.

При делегирование полномочий один государственный орган (как правило, вышестоящий) временно и на определенных условиях передает другому государственному органу (нижестоящему) отдельные свои полномочия при сохранении контроля за их осуществлением.

Иначе говоря, управомоченный орган государства заранее дает свое разрешение другому органу (организации) издавать нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к ведению первого. В результате этого происходит временное расширение полномочий органа, которому они делегируются.

Делегирование полномочий допускается только по определенному кругу вопросов, при условии, что это не запрещено конституцией государства. При этом вышестоящий орган может делегировать полномочия только в пределах своей компетенции, т.е. не может передать больше полномочий, чем сам обладает, и не может передать те полномочия, которыми не обладает.

После делегирования полномочий вышестоящий орган обязательно сохраняет контроль над их осуществлением.

Передать полномочия возможно как на определенное время, так и без указания сроков. Если полномочия делегированы на определенное время, то по его истечении они автоматически прекращаются. А при делегировании без указания сроков полномочия могут быть отозваны в любое время по решению делегирующего органа.

Результатом делегированного правотворчества выступают нормативно-правовые акты, юридическая сила которых, как правило, равна юридической силе актов делегирующего органа.

Чаще всего адресатами делегирования становятся Правительство РФ и исполнительные органы субъектов федерации. К примеру, это издание закона Правительством с делегированием ему полномочий Парламентом или принятие нормативно-правового акта исполнительным органом субъекта федерации в сфере совместной компетенции РФ и субъектов РФ. А полномочия по принятию подзаконных нормативных актов, могут делегироваться и таким субъектам как общественные организации.

В зависимости от способа передачи прав различают прямое и косвенное делегирование правотворческих полномочий.

При прямом делегировании полномочий правотворческий орган издает правовой акт, на основании которого уполномоченный орган получает право на делегированное правотворчество, с указанием, конкретных сроков и перечнем вопросов по которым он наделяется таким правом.

Косвенное делегирование применяется в особых случаях и чрезвычайных ситуациях. При таком делегировании правотворческий орган принимает нормативный акт, который лишь в общих выражениях, не уточняя, регламентирует определенные общественные отношения, а конкретизацией установленных данным актом полномочий занимается уже сам уполномоченный орган.

Отчасти делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как эти органы не входят в государственную систему, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения. Это право делегировано им государством. Например, согласно Конституции РФ органами местного самоуправления устанавливаются местные налоги и сборы, что предполагает издание ими соответствующих нормативных актов. Кроме того, широкое распространение получила практика делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий исполнительной власти.

Делегирование полномочий значительно ускоряет процесс правотворчества. Чаще всего передача полномочий происходит по причине перегруженность законодательного органа, когда он не может быстро и своевременно нормативно урегулировать возникающие общественные отношения. В случае если для принятия правового акта необходимо применение узкопрофессиональных знаний в конкретной области, правотворческий орган также может передать полномочия соответствующим профильным органам исполнительной власти.

Делегирование правотворческих полномочий позволяет обеспечить некоторую оптимизацию государственного управления, способствует рациональному распределению рабочего времени, помогает наладить практику подготовки высококвалифицированных кадров. Задачи при делегировании полномочий осуществляются теми, кто действительно умеет и может их выполнять, оно сопровождается передачей обязанностей и ответственности, упрощением организационной структуры, ликвидацией дорогостоящих управленческих звеньев.

Для более эффективного применения делегирования полномочий, такое делегирование должно осуществляться на долгосрочной основе, то есть на перспективу, и включать в себя не только передачу соответствующих полномочий и ответственности другому субъекту, но и подкрепляться достаточными материальными ресурсами (рабочее кадры, материальные ценности и денежное довольствие).

В целом, правотворческая деятельность, так или иначе, связана с проявлением государственной воли. Государственные органы либо сами принимают и создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы, либо передают такое общественным организациям.

В результате правотворчества происходит обновление законодательства, издаются новые нормативно правовые акты, совершенствуются ранее принятые, отменяются устаревших юридических норм, восполняются пробелы в праве. Итогом этого становится совершенствование российского законодательства в целом.

Значение правотворчества состоит в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам народа и законодателя, а также способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения.