Еще раз к вопросу о понятиях программно-целевого метода

Государственное управление обладает довольно широким набором правовых приемов и способов, используемых для достижения целей, которые специалисты называют методами государственного управления. Атаманчук Г.В. выделяет следующие группы методов, находящие применение в государственном управлении: методы научного познания (математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания); методы функционирования органов государственной власти (методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной Деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля); методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления (морально-этические, социально-политические, экономические и административные) [1, с. 43].

Следует сказать, что методы государственного управления при переходе от одной экономической формации к другой отличаются от методов, используемых при стабильных экономических отношениях. Одним из актуальных методов переходного периода является программно-целевой метод.

Использование программно-целевого метода в государственном управлении зависит от правильно сформулированных понятий, закладываемых при нормативно-правовом регулировании и правильно понимаемых.

Рассмотрение необходимых для исследования вопроса понятий следует начать с «прогноза», «программы» и «плана». Экономисты под прогнозом понимают научно обоснованную гипотезу о вероятном будущем состоянии экономической системы и экономических объектов и характеризующие это состояние показатели [2, с. 248].

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. предлагают следующее определение «Программа экономическая, социальная – совокупность взаимоувязанных мер, план действий, направленных на достижение единой цели, решение одной проблемы» [2, с. 251].

Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации" закрепляет, что программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально – экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 определяет, что государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Таким образом, признаками программы всегда будут:

• выстроенная система мероприятий

• достижение сформулированных целей, проблем

Следует сказать, что в литературе активно используется термин «планирование». Так, проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», предложенный Минэкономразвития РФ предлагает закрепить понятия «государственное стратегическое планирование», «программно-целевое планирование». При этом под последним предлагается понимать «деятельность, направленную на определение целей социально-экономического развития Российской Федерации, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов».

Таким образом, как форма выражения применяется понятие «программа», а как вид деятельности – «планирование».

Тот же Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ под концепцией социально-экономического развития Российской Федерации закрепляет систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, является документом, которым должны руководствоваться федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ «при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности».

Стратегия является, по сути, видом программы, отличающимся долгосрочностью.

Стратегии закрепляют политические ориентиры решения национальных вопросов. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009г. №537, стратегия национальной безопасности – это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Хотелось бы отметить, что часть представленных определений одним из признаков называют государственную политику, правда, положение ее разное. В одном случае, это система мероприятий и инструментов государственной политики, в другом – определение приоритетов политики, в третьем – система приоритетов и целей политики. При этом концепции принимаются как в отношении программ развития, так и политики (например, концепция демографической политики).

Концепции политики и концепции программ фактически по структуре друг от друга не отличаются.

Анализ предыдущих понятий позволяет говорить о необходимости рассмотрения такого термина как «социально-экономическое развитие». Ни один нормативно-правовой акт федерального уровня не дает его определения. Можно оттолкнуться от определения, закрепленного в Законе г. Москвы от 24.10.2001 N 53 «Об основах научно-технической политики г. Москвы», в котором под социально – экономическим развитием понимается повышение качества жизни и культурного уровня населения, уровня развития и конкурентоспособности сферы производства и услуг, эффективности управления жизнедеятельностью».

Если применить такое определение к программам федерального уровня, то встают следующие вопросы при планировании:

• отправная точка, с чем сравнивать (очень удобно с годами кризиса 90-х годов прошлого века или с предыдущим годом, и совсем неудобно с показателями советского времени);

• критерии качества жизни;

• критерии культурного уровня;

• критерии уровня развития и конкурентоспособности сферы производства и услуг;

• критерии эффективности управления жизнедеятельностью.

Следующим понятием, требующим внимания, является «цель» при применении программно-целевого метода. В проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» предлагается такое определение: цель социально-экономического развития – состояние экономики, социальной сферы, обороны и безопасности, которое определяется участниками государственного стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями.

Автор не пытается спорить с тем, что цель – это результат, к которому необходимо прийти. Суть в том, что для выстраивания логической цепочки необходимо конкретизировать звенья: начало пути – путь – цель. Искажение хотя бы одного звена приведет либо к не достижению указанных целей, либо к искажению целей. В рамках осуществления государственного управления это сопровождается использованием финансовых ресурсов не по назначению. Это значит, что денежные средства налогоплательщиков (то есть физических и юридических лиц на территории РФ), собранных на выполнение государством своих функций, не вернулись им в качестве этих функций.

Для достижения целей определяются задачи, требующие решения, то есть устанавливаются проблемы для исследования. В отсутствие научно обоснованных прогнозов и легально закрепленных определений варианты решения определенных задач могут быть различны: например, в рамках совершенствования организационных и правовых механизмов можно изменить название структурных подразделений и издать дополнительный нормативно-правовой акт, перераспределить существующие функции между структурными подразделениями, но будет ли это совершенствованием? А при внедрении современных механизмов, кто будет определять их современность, и современность относительно чего: мирового опыта или развития экономики и общества в России? То же касается современных методов и технологий. Кстати, без дополнительного исследования сложно разобраться, чем будут отличаться механизмы, методы и технологии.

Понятия «эффективность» и «оценка эффективности» также требуют рассмотрения. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. дают следующее определение эффективности – это относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение.

Понятие ответственности в теоретическом плане разработаны достаточно детально, однако, для реализации государственных программ этот вопрос остается не решенным. Здесь необходимо рассматривать два аспекта:

• ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (и тогда пересматривать механизмы контроля над использованием целевых средств);

• ответственность за не достижение целей программы, неэффективность деятельности (то есть определять ответственность должностных лиц, государственных органов, политической партии и т.д.).

В результате приведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Во-первых, программно-целевой метод требует разработки понятийного аппарата и включения его в российское законодательство.

Во-вторых, понятия должны отражать сложившиеся общественные отношения и быть однозначными.

В-третьих, применение данного метода требует существенного научного обоснования, то есть привлечения специалистов для прогнозирования и разработки программ.

Литература:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления

2. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М: ИНФРА-М, 2006.