Некоторые аспекты совершенствования законодательства по противодействию терроризму

Концепция национальной безопасности, федеральные законы о национальной безопасности, о противодействии терроризму, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство достаточно полно регулируют правовые отношения в области борьбы с терроризмом и преступностью на федеральном уровне. Законодательство учитывает стратегию обеспечения национальной безопасности, особенности терроризма, имеющего международный и организованный характер, его существование как дестабилизирующего фактора в жизни общества. Вместе с тем, нормативная правовая система по противодействия терроризму состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Анализ действующего законодательства в области обеспечения регионального противодействия терроризму позволяет определить пробелы и обозначить основные направления его развития. Дальнейшая корректировка регионального законодательства должна осуществляться в направлении создания единой, целостной системы нормативных актов, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в этой сфере. Конституцией России обеспечение общественной безопасности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.[1]Это положение находит своё отражение в принимаемых субъектами федерации Уставах, региональных законах, указах губернаторов, постановлениях правительств и администраций регионов, иных правовых актах. Большинство субъектов Российской Федерации в уставных документах оговаривают проведение собственной политики в сфере общественной безопасности и борьбы с преступностью. Многие федеральные положения не получают своего развития в законодательстве субъектов федерации, либо определены в усеченном объеме, в основном в форме подготовки и принятия программ по противодействию террористическим и криминальным преступлениям, в некоторых субъектах федерации эти направления сведены к программе по борьбе с преступностью. Отдельные законы субъектов РФ имеют узконаправленное действие и не охватывают всего правового поля по противодействию терроризму, в основном сводятся к регулированию административной ответственности или мобилизации общества.

Профилактические меры органов местного самоуправления, направленные на предупреждение терроризма и экстремизма, реализуются через организацию деятельности районных комиссий по профилактике преступлений и правонарушений, комиссий по профилактике терроризма муниципальных районов, а также местных программ по профилактике преступлений и правонарушений, в которых отдельными разделами включены меры профилактики экстремизма и терроризма. Однако в федеральном законе подробно не раскрывается понятие «профилактика терроризма», органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями не наделяются, что затрудняет их участие в противодействии терроризму. На практике складывается парадоксальная ситуация, когда органы местного самоуправления не знают, каким образом они могут реализовать предоставленные им полномочия в указанной сфере, зачастую ограничиваясь принятием формальных решений районных антитеррористических комиссий, которые, как правило, носят рекомендательный характер.

В целях совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым внести изменения в федеральное законодательство, предусмотрев обязательность исполнительных органов субъектов РФ и глав муниципалитетов принимать нормативные акты – постановления администраций субъекта РФ и постановления глав администраций муниципалитетов, регулирующих исполнение решений антитеррористических комиссий субъектов Российской Федерации. Эта норма позволит антитеррористическим комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по профилактике терроризма и экстремизма, а также принятые ими рекомендации, приобретут обязательный характер, позволяющий применять меры административной ответственности к нарушителям правопорядка. В законодательстве о принципах организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ необходимо внести дополнения, определяющие полномочия исполнительных органов субъектов РФ в части борьбы с терроризмом, а также определить форму нормативного акта, необходимую и достаточную для регулирования этих отношений. Организация противодействия терроризму является функцией государства, в связи с чем, предусмотреть процедуру передачи этих государственных полномочий органам местного самоуправления и контроль за исполнением полномочий со стороны государственных органов власти.

Опыт работы региональных советов по безопасности и противодействию терроризму свидетельствует, что создание специализированных подразделений органов государственной власти субъектов РФ положительно сказывается на противодействии терроризму и обеспечении региональной безопасности. Поэтому целесообразно, на взгляд автора, подобные подразделения создать во всех регионах, провести паспортизацию объектов по противодействию терроризму, подготовить и принять необходимые нормативные акты в регионе и органами местного самоуправления. Фактически решения органов местного самоуправления игнорируются собственниками объектов массового пребывания людей, транспорта, занимающегося перевозками людей и руководителями социально-значимых объектов. Причинами сложившегося положения дел является разрозненность системы субъектов профилактики правонарушений всех уровней, отсутствие комплексности в подходе к проблеме обеспечения безопасности населённых пунктов и неэффективность существующей системы управления. Отмечается также несовершенство и незавершённость формирования нормативной и правовой базы противодействия терроризму и криминальным явлениям на уровне субъекта РФ и местного самоуправления. Для формирования достаточной нормативной базы противодействия терроризму и укрепления региональной безопасности необходимо:

В целях совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» [4],а также в Указ Президента Российской Федерации «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» [3], предусмотрев обязательность исполнительных органов местного самоуправления и глав муниципалитетов принимать нормативные акты – постановления глав администраций муниципалитетов, регулирующих исполнение решений антитеррористических комиссий субъектов Российской Федерации. Эта норма позволит областным антитеррористическим комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по профилактике терроризма и экстремизма, а также по минимизации и ликвидации последствий их проявлений.

Для усиления положительного эффекта обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму необходимы: проработка комплекса организационных мер по повышению бдительности граждан, мер информационного противодействия терроризму, взаимодействия органов власти с силовыми структурами и органами обеспечения общественной безопасности, определение чёткой системы подчинённости при возникновении и устранении последствий террористических актов.

Основным проблемным вопросом правового характера при проведении мероприятий по противодействию терроризму является определение статуса и полномочий антитеррористических комиссий муниципальных образований. В связи с чем необходимо внести дополнения в Федеральный закон о местном самоуправлении[6] наделив комиссии соответствующими полномочиями. Необходимо отметить, что для более эффективного взаимодействия всех заинтересованных структур в сфере борьбы с терроризмом необходимо решить ряд организационных вопросов, основным из которых является финансирование антитеррористических мероприятий.

Правовой институт региональной безопасности и противодействия терроризму включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму. Функционирование правового института региональной безопасности и противодействия терроризму возможно при использовании следующих методов правового регулирования: установление определенного порядка действий - предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами; запрещение определенных действий; предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами; предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.

Законодательство о принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[5]устанавливает общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этот закон необходимо внести дополнения, определяющие полномочия исполнительных органов субъектов РФ в части борьбы с терроризмом, а также определить форму нормативного акта, необходимую и достаточную для регулирования этих отношений. Актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального состояния и условий развития региона. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою негативную роль. Следует также отметить, что в федеральном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной борьбы по противодействию терроризму. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области региональной безопасности противодействия терроризму. Вторая неформальная часть общественные организации, к которым относятся и сред­ства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирова­ние и реализацию политики противодействия терроризму. Полномочия же и формы взаимодействия этих органов при применении мер безопасности зависят от двух обстоятельств: от компетенции того или иного субъекта и от характеристики применяемой защитной меры (ее содержания, способа осуществления и сферы применения). Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и противодействию терроризму в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Системе обеспечения региональной безопасности и противодействия терроризму присущ ряд закономерностей: организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента; строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов; определенная самостоятельность каждого из входящих в систему элементов; использование различных комплексов средств активного воздействия на угрозы и опасности со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Организация работы требует сотрудничества всех заинтересованных сил обеспечения национальной (в том числе региональной) безопас­ности и противодействия терроризму.

Также следует отметить, что разра­ботка и реализация программ противодействия терроризму обязательно будут наталкиваться на трудности, связанные с несовершенст­вом нормативно-правового регулирования понятий «безопасности» и «терроризм», а в ряде случаев с его отсутствием. Это касается, как в целом отсутствия института региональной безопасности[2] и противодействия терроризму в российском законодательстве, так и частных вопросов, например, организационных, нормативно-правовых и финансовых вопросов закрытия, перебазирования и перепрофилирования опасных производств, взаимодействия органов, осуществляющих контроль за безопасностью, декларирования безопасности: про­мышленных объектов, внедрения экономических механизмов до сниже­ния риска возникновения тяжелых аварийных последствий, установления административной ответственности за нарушение требований безопасности и другие.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации. - Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/

2. Закон РФ от 5 марта 1992г. №2446-1 «О безопасности» (в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992г. №4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993г. №2288, Федерального закона РФ от 25 июля 2002г. №116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992г. №15, ст. 769.

3. Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 2. - Ст. 170.

4. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. №130-ФЗ (в ред. ФЗ от 22 августа 2004г. №122-ФЗ) «О борьбе с терроризмом» - Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/

5. Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/

6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ. - Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/