Отдельные вопросы совершенствования работы управляющих организаций в сфере ЖКХ на муниципальном уровне

Актуальность совершенствования работы управляющих организаций в сфере ЖКХ на муниципальном уровне связана с рядом отдельных вопросов: 1) особенности организации предоставления населению муниципального образования жилищно-коммунальных услуг; 2) рост числа граждан-неплательщиков коммунальных услуг; 3) проблемы взаимодействия хозяйствующих субъектов и органов власти муниципалитета; 4) тарифная политика.

Координацию действий управляющих компаний и их отношений с потребителями на территории муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Основой правовых и правоприменительных аспектов реализации органами местного самоуправления полномочий организации для населения жилищно-коммунальных услуг являются Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г., которые регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Как показывает анализ, основным нововведением Правил стал порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг вследствие их неоплаты и частичной оплаты.

Для управляющих компаний в ЖКХ неплательщики представляют большую проблему. При этом важно понимать, что проблема неплатежей за коммунальные услуги не столько муниципальная, сколько, прежде всего, общегосударственная и связана с относительно низким уровнем жизни многих граждан-неплательщиков. В данном контексте отметим, что федеральный законодатель в последние годы принимает очень частые изменения в вопросы законодательного регулирования (в ЖК РФ [1]) платы за коммунальные услуги и предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, что свидетельствует о неустоявшейся его позиции по этому блоку жилищно-правовых отношений. Соответственно органы местного самоуправления вынуждены менять и свои муниципальные правовые акты, и в целом такую тенденцию следует оценить как негативную. В п. 6 Правил предоставления коммунальных услуг [2] определение понятия коммунальных услуг конкретизируется, и каждому виду коммунальных услуг дается самостоятельное определение – указанный перечень услуг для населения муниципальных образований как раз и должны организовать органы местного самоуправления.

Подчеркнем, что законодатель не случайно употребляет термин «организация» услуг (например, в ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]), поскольку сами органы местного самоуправления непосредственно не обеспечивают население жилищно-коммунальными услугами – это делают соответствующие предприятия и организации в рамках хозяйствующей деятельности.

При этом коммунальные услуги не сводятся к деятельности исполнителя только по транспортировке коммунальных ресурсов, поскольку их предоставление является деятельностью по «обеспечению комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях», это цель деятельности, а не ее содержание. Задача органов местного самоуправления заключается в том, чтобы создать условия для жилищно-коммунального бизнеса, имея в виду его эффективность и такую ценовую политику по стоимости жилищно-коммунальных услуг, чтобы они были доступны населению муниципальных образований. При этом, однако, понятие «комфортности» законодатель не раскрывает и прямо не ассоциирует с формальным соблюдением установленных технических требований.

Данный вопрос имеет существенное значение, поскольку предопределяет тот минимум жилищно-коммунальных услуг, которые должен получать потребитель жилья и которые обеспечивают комфортное проживание, и прежде всего в условиях социального найма (что касается собственников жилья, то в этом случае условия проживания во многом определяет он сам), при котором вся нагрузка за организацию предоставления жилищно-коммунальных услуг лежит на органах местного самоуправления (реализация данных услуг осуществляется в частности управляющими компаниями и т.д.). Соответственно целесообразно в ЖК РФ раскрыть данное понятие хотя бы на базовом уровне, имея в виду соответствующие социальные стандарты.

Отдельно необходимо отметить проблему взаимодействия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальной сфере. В настоящее время в системе жилищно-коммунального хозяйства действует более 50 тысяч предприятий, в том числе 10 тысяч муниципальных и государственных, в отрасли занято около 4 млн. чел., и при этом большинство МУП являются убыточными. Причины такого положения связаны с совокупностью факторов. Так, на федеральном уровне при формировании планов реформирования жилищно-коммунального в большей мере должны учитываться реальные условия. Например, согласно Концепции реформирования жилищно-коммунальной отрасли к 2003 г. все муниципальные предприятия в отрасли должны были быть приватизированы. Но этого не произошло, причем сегодня этот процесс не следует искусственно ускорять и подталкивать местные власти к приватизации муниципальных унитарных предприятий. Этот процесс должен быть плавным и естественным. Кроме того, не нужно ставить цели приватизировать все муниципальные унитарные предприятия - жилищно-коммунальное хозяйство слишком сложное, слишком запущенное, и в предстоящее обозримое будущее (очевидно, несколько десятилетий) данная форма хозяйствования в рассматриваемой сфере будет единственно возможной во многих небольших городах и поселках.

Другой проблемой выступает установление и регулирование тарифов и надбавок на жилищно-коммунальные услуги. Тарифное регулирование как одно из основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения предусмотрено ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». В соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов: а) устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; б) осуществляют регулирование: тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения); тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры; тарифов организаций коммунального комплекса на подключение; надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса; надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

При этом размер платы за коммунальные услуги рассчитывается с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами: «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» 1995 г. [4]; «О газоснабжении в Российской Федерации» 1999 г. [5]; «Об электроэнергетике» 2003 г. [6]; «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» 2004 г. [7] и других [8]. При расчете размера платы за коммунальные услуги органам местной власти необходимо учитывать, что каждый из названных федеральных законов имеет свою специфику установления тех или иных тарифов. Так, с 29 июля 2010 года положения ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» не применялись к отношениям, связанным с государственным регулированием цен (тарифов) в электроэнергетике на 2011 и последующие годы, а с 1 января 2011 года утратили силу полностью.

Как видно, тарификационную деятельность осуществляют все уровни публичной власти – федеральной, региональной и муниципальной, причем на местном уровне устанавливаются в основном надбавки к тарифам, определенные вышестоящими органами власти.

Особенности реализации органами местного самоуправления полномочий по установлению и регулированию тарифов и надбавок определяются, прежде всего, ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»: 1) тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения твердых бытовых отходов); 2) тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструированных) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры; 3) тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; 4) надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; 5) надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В ст. 5 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» детально определяются полномочия органов местного самоуправления, при этом законодатель императивно выделяет полномочия представительных органов местного самоуправления и не выделяет исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, то есть местные администрации, несмотря на то, что именно местные администрации выполняют в муниципальных образованиях основной объем работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что представляется неправильным.

Нормы о тарифах перманентно меняются, к этому следует добавить громоздкую структуру тарифов (которые могут одноставочными и двухставочными) и многочисленных (16) разновидностей надбавок к тарифам. Осилить такую масштабную деятельность, да еще в условиях часто меняющегося законодательства и отсутствия достаточного опыта работы в условиях рыночной экономики, может далеко не каждый муниципалитет. На практике, например, «надбавки к тарифам на тепловую энергию» и «надбавки к тарифам на передачу тепловой энергии» не всегда различаются сотрудниками. Причем, несмотря на внешнюю схожесть и едва ли не идентичность, это совершено разные надбавки, и по каждой должен быть самостоятельный расчет, и этот расчет должны проверять, а во многих случаях и производить органы местного самоуправления.

Мы полагаем, что механизмы для тарификационной деятельности субъектов ЖКХ на уровне местного самоуправления уже перешли разумный уровень сложности. Здесь требуется упрощение, которое должны осуществить федеральные и региональные органы власти как обладающие необходимым кадровым профессиональным потенциалом. А пока по данной причине наблюдаются частые нарушения в практике.

В целом, для совершенствования работы управляющих организаций в сфере ЖКХ на муниципальном уровне целесообразно сведение множества жилищно-коммунальных норм в единый закон о жилищно-коммунальном хозяйстве с выделением блока полномочий управляющих организаций и органов местного самоуправления в этой сфере.

Литература:

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. – 03.01.2005. – N 1 (часть 1). – ст. 14.

2. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов») // Собрание законодательства РФ. 30.05.2011. N 22. ст. 3168.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.08.2011) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст. 3822.

4. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Документ утратил силу с 1 января 2011 года (Федеральный закон от 26.03.2003 N 36-ФЗ (в ред. Федерального закона от 26.07.2010 N 187-ФЗ)) // Собрание законодательства РФ. 17.04.1995. N 16. ст. 1316.

5. Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 07.11.2011) «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.04.1999. N 14. ст. 1667.

6. Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. N 13. ст. 1177.

7. Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). ст. 36.

8. Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. N 48. ст. 5711.