К вопросу о правовых гарантиях конституционного права на доступ к информации в Республике Казахстан

Глобализация и переход к информационному обществу высветили ряд серьезных проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество:

• защита прав человека и гражданина, права на развитие;

• отказ от старой идеологии и формирование новых;

• развитие национальных экономик развитых стран на основе информатизации;

• усиление экономических, идеологических форм борьбы за господство;

• существенный разрыв между развитыми странами и странами третьего мира;

• информационный голод населения ряда стран;

• информационное неравенство;

• усилия и просчеты ряда стран в области информационной политики и информатизации;

• прямая связь современных информационных процессов с развитием гражданского общества;

• определение места и роли той или иной страны в системе государств, определенных развитием IT-сегментом в его экономике.

Естественно, что эти проблемы не могли сказаться и на Казахстане. Мы отказались от политики «закрытых дверей» и информационного занавеса, которая господствовала в СССР, что не могло не сказаться на дальнейших процессах демократизации политической и общественной жизни республики.

Переход к информационному обществу неразрывно связан с дальнейшей демократизацией политической и общественной жизни. Характер информационного взаимодействия является основой установления тех или иных взаимоотношений между властью и обществом, индикатором его информационной культуры.

Информационное пространство, открытое для общества, в котором обеспечивается реализация согласованных интересов граждан, общества и государства, может быть создано только на основе целеустремленной государственной информационной политики. Участие государства при этом должно заключаться, прежде всего, в правовом регулировании отношений, возникающих при реализации прав и свобод человека и гражданина, защите жизненно важных интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Необходимо согласиться с мнением А.С. Байкенжеева о том, что: «В эпоху глобализации государство и право являются одними из главных инструментов в решении глобальных проблем человечества. Государство, принимая нормативные акты, осуществляет определенные организационные мероприятия – выделяет определенное финансирование на решение той или иной глобальной проблемы, принимает нормативные правовые акты, направленные на предотвращение тех или иных противоправных деяний, осуществляет идеологическую, культурно-воспитательную роль. Речь идет о новом понимании роли государства в эпоху глобализации, о расширении его влияния на общество…» [1, 254-255].

Все это приводит к тому, что в информационном обществе возрастает роль государственного правового регулирования как главного механизма регулирования общественных отношений. Развивающейся информационной среде общества органически присущ сложный комплекс проблем, связанных с правами, обязанностями и ответственностью граждан, юридических лиц и государства на получение, распространение и использование информации, защиту конфиденциальной информации и интеллектуальной собственности, с формированием правового статуса всех субъектов информационных отношений.

Одним из конституционных прав граждан является «право знать», которое претерпевает в последнее время серьезные коррективы. Если ранее оно больше понималось как право гражданина на получение информации, затрагивающей его права и интересы, то теперь гражданин имеет право и возможность на получение практически любой интересующей его информации, чему способствует как технический прогресс, так и политика государства на открытый диалог с обществом. В соответствии с данной политикой граждане имеют право получения любой информации о государстве, его деятельности, деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц, что делает государственное управление прозрачным – транспарентным. В этом ракурсе «право знать» преобразуется в право на доступ к информации.

В современном обществе наиболее актуальной является концепция открытого государства. «Концепция открытого государства основывается на механизмах демократического взаимодействия государства и общества, исходит из того, что контрагентом государства является деятельное плюралистическое гражданское общество, при этом государство способно к восприятию активности общества, а общество – к пониманию роли государства как особого инструмента для своего функционирования и развития» [2].

Право на доступ к информации обеспечивается посредством реализации следующих мер:

• обязательным доведением информации до всеобщего сведения;

• сообщением информации для всеобщего сведения;

• удовлетворением персональных и коллективных запросов на информацию.

В качестве гарантий непосредственной реализации права граждан на свободу получения и распространения информации Конституция РК устанавливает:

• права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов (п.2 ст.12);

• каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства (п.1 ст.18);

• каждый имеет право на тайну личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения этого права допускаются только в случаях и в порядке, прямо установленном законом (п.2 ст. 18);

• обязанности в отношении всех государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и средств массовой информации, обеспечивая каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации (п.3 ст.18);

• все законы, международные договоры, участником которых является Республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения (п.4 ст. 4);

• граждане Республики Казахстан имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (п.1 ст.33);

• сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с нормами законодательства Республики Казахстан (п.2 ст. 31);

• свобода слова и творчества гарантируются. Цензура запрещается (п.1 ст.20);

• каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом (п.п.2 ст.20);

• в суде каждый имеет право быть выслушанным (4) п.3 ст. 77);

• никто не обязан давать показания против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников, круг которых определяется законом. Священнослужители не обязаны свидетельствовать против доверившихся им на исповеди (7) п.3 ст.77).

Процесс реализации права на получение и распространение информации предполагает определенную открытость государства обществу. Специального закона об опубликовании информации, известной государственным органам или информации о деятельности государственных органов, как таковой, в Казахстане нет. В решении данного вопроса наша республика пошла иным путем. А именно, прозрачность государственного управления в Казахстане обеспечивается посредством:

• обязанности государственных органов (должностных лиц) предоставлять необходимую информацию физическим лицам, при этом государство строго регламентирует круг информации, которая не может подлежать засекречиванию;

• публикации принятых государственными органами нормативных правовых актов;

• создания сайтов государственных органов, на которых освещается вся их деятельность;

• активного взаимодействия государственных органов со средствами массовой информации;

• введения в действие единой информационной системы, посредством которой возможно получение информации в любое время и в любом месте;

• разработки специальных компьютерных программ, позволяющих избежать фактов коррупции и одновременно контролировать общественностью деятельность государственных органов и его подразделений;

• обеспечения открытости финансовых потоков и кооперации проводимых государственными органами и национальными компаниями тендеров и иных финансовых операции.

Как и любое другое право, и даже в большей степени, право на доступ к официальной информации имеет некоторые ограничения.

Европейская конвенция ввела, несомненно новый подход к основаниям ограничения прав и свобод человека, отличный от позиции Всеобщей декларации прав человека. А именно, п.2 ст. 29 Всеобщей декларации указывает, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» [3]. Тогда как Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает, что «каждый гражданин может быть субъектом таких формальностей, условностей, ограничений или наказаний, которые обозначены законами, необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и его территориальной целостности, общественной безопасности, предотвращения беспорядков или преступности, защиты здоровья, морали, репутации, предотвращения распространения информации, полученной конфиденциально» [4].

Такое различие взглядов на основания ограничения прав и свобод человека привело к определенному несоответствию и в международном законодательстве, тем более, что страны сами определяют, какой позиции придерживаться. Такие страны, как США, Канада, Швеция далеко продвинулись в области рассмотрения необходимости закрепления права на информацию с позиции обеспечения прав человека. Тогда как европейское законодательство существенно отстает. В этой связи в 2002 году на совещании министров информации европейских стран было принято решение о принятии специального закона о доступе к информации, которое, к сожалению, до сих пор не реализовано. Но была принята специальная рекомендация, закрепившая 8 принципов по обеспечению права на информацию:

• каждый гражданин государства-члена Совета Европы имеет право получать по требованию информацию у властей, кроме информации, касающейся законодательных органов и судов;

• эффективные и адекватные меры должны быть приняты для того, чтобы обеспечить доступ к информации;

• доступ к информации не должен быть обусловлен требованием человека, чтобы были предоставлены специфические данные о причинах интереса к этой информации;

• доступ к информации должен быть осуществлен на основе равенства;

• могут приниматься только такие ограничения, которые необходимы демократическому обществу для защиты своих законных интересов. Это национальная безопасность, общественный порядок, экономическое благосостояние страны, предотвращение преступлений и предотвращение раскрытия информации, полученной конфиденциально, а также для защиты частной жизни, и других частных интересов, которые касаются той или иной личности. Эти документы могут содержаться у официальных властей;

• любая просьба относительно информации должна быть рассмотрена в разумные сроки;

• государственная власть, отказывающая в предоставлении информации, должна представить причину, по которой она осуществляет отказ в соответствии с законом и практикой;

• любой отказ в информации должен подлежать пересмотру или повторному рассмотрению по требованию [5, с.98-105].

Однако в законодательстве европейских стран данные принципы не прижились. По мнению Я. Засурского, причин тому несколько, а именно: принятые принципы не имеют юридически обязательного характера; они недостаточно настойчиво пропагандировались в странах Евросоюза; по своей направленности они соответствуют уровню развития рынка и политическим приоритетам только части государств-участников [6, с.56-42].

В данном аспекте казахстанское законодательство развивается согласно Европейской системе ограничения прав и свобод граждан. Конституционно закреплен общий перечень такого рода ограничений, а именно: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» (п.1 ст. 39 Конституции РК). Относительно права на свободное получение и распространение информации, нормы Основного закона дают более полную трактовку: «Не допускаются пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия» (п.3 ст. 20). Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется специальным законом – Законом РК «О государственных секретах», что также оговаривается нормой Конституции Казахстана. Но вместе с тем, данный перечень не является исчерпывающим. Закон РК «Об информации, доступе к информации и защите информации» должен систематизировать полный перечень путем классификации информации.

Решение этой и многих других проблем информационного поля Казахстана, видится в первую очередь в совершенствовании действующего законодательства, а именно в принятии специального закона, который регламентировал бы непосредственную реализацию права физических и юридических лиц на информацию.

Предлагались различные версии названия данного законопроекта, но ни у кого не вызывает сомнения необходимость и важность такого нормативного акта. Конечно, некоторые чиновники считают, что существует ряд законов, которые закрепляют отдельные аспекты доступа или отказа в информации. Однако практика показывает, что необходима систематизация и совершенствование существующих норм, а также разработка новых законов, которые бы детально регулировали различные аспекты информационного оборота, основные аспекты правового статуса субъектов информационно-правовых отношений. Кроме того, следует отметить и тот фактор, что юридическая грамотность населения не достигла такого уровня, когда граждане свободно могли бы ориентироваться в существующем законодательстве, знать, какие нормативные акты рассматривают те или иные аспекты данной проблемы, тем более, что большинство из них получило рассмотрение в подзаконных актах специальных ведомств. Систематизация специальных норм в единый нормативный акт позволит законодателю выявить существующие проблемы и коллизии. Поэтому не нужно бояться принять «лишний» закон по вопросам информационного оборота. Тем более в сравнении с практикой других стран (в США, к примеру, существует более 500 законов по данной проблематике) казахстанское информационное законодательство только начинает становиться на ноги.

Исходя из названия предложенной концепции закона «Об информации и защите информации», можно понять, им будут урегулированы вопросы понятия и классификации информации, а также вопросы защиты информации, но при этом выпадает еще один немаловажный сегмент информационного права - доступ к информации. Если законодатель считает, что данный вопрос регламентирован Законом «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», и принятие еще одного закона неприемлемо, то на это следует возразить. Вышеназванный Закон вобрал в себя рассмотрение всех пяти видов обращений и, соответственно, не мог детально регламентировать особенности института запроса, как инструмента реализации права физических и юридических лиц на информацию. Считаем необходимо принять либо закон «Об информации, доступе к информации и защите информации», либо два закона, а именно закон «О доступе к информации» и закон «Об информации и защите информации». Второй вариант кажется более приемлемым, так как позволяет охватить практически весь спектр информационных прав.

В основу данного закона должны лечь подписанные Казахстаном Модельный Закон «О праве на доступ к информации», принятый на двадцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников стран СНГ от 17 апреля 2004 года, и Модельный закон «Об информатизации, информации и защите информации», принятый на двадцать шестом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 18 ноября 2005 г.

Закон «О доступе к информации» должен решать следующие вопросы:

1. детализировать закрепленные Конституцией РК права граждан в информационной сфере по основным видам информации;

2. закрепить понятие и правовой статус информации;

3. установить перечень открытой информации и информации с ограниченным доступом;

4. установить ограничения и запреты при реализации прав граждан в информационной сфере;

5. определить механизмы доступа к открытой информации;

6. установить законодательные основания для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на «тайну».

Свобода самовыражения и, соответственно, право на распространение информации, так же как и право на доступ к информации, должны иметь определенные рамки, то есть определенным образом ограничиваться. Считаем, что в проекте закона «О доступе к информации» необходимо установить следующие перечни:

1. Перечень оснований для ограничения информационных прав:

• защита основ конституционного строя;

• защита прав, свобод и законных интересов граждан;

• защита здоровья граждан;

• защита моральных устоев и нравственности граждан Республики Казахстан;

• обеспечение безопасности и обороны страны;

• обеспечение общественного спокойствия и общественного порядка;

• предотвращение разглашения конфиденциальной информации;

• введение режимов чрезвычайного и военного положения;

• обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия.

2. Перечень случаев прямого ограничения информационных прав:

• пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя Республики Казахстан;

• пропаганда или агитация нарушения территориальной целостности Республики Казахстан, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия;

• нарушение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, права на уважение чести и достоинства человека, его деловой репутации, тайны переписи, телефонных, телеграфных, почтовых и Интернет сообщений;

• нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую, банковскую и иные тайны;

• нарушение конституционного права человека на отказ давать показания против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников, круг которых определяется законом, в частности, Законом РК «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г.

Кроме того, логичным было бы законодательно закрепить виды информации по уровню доступа к ней. Уровень доступа к информации составляет матрицу современного подхода к классификации информации. Эта же позиция является основной с позиции права, которое выделяет следующие виды:

а) информация без права ограничения доступа, или, иначе, массовая информация – это предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Такого рода информацию, в свою очередь, необходимо классифицировать по доступу к ней на информацию, получаемую посредством использования мультимедийных средств (СМИ и Интернет), и официальную информацию, предоставляемую органами государственного управления в обязательном порядке (обязательно публикуемые сведения, данные, акты, проекты актов и пр., а также ответы на обращения физических и юридических лиц);

б) информация с ограниченным доступом;

в) информация, распространение которой может нанести вред интересам общества и правам граждан [7, с. 159-161].

Литература:

1. Байкенжеев А.С. Глобализация и вопросы обеспечения национальной безопасности. / Материалы международной научной конференции посвященной 10-летию Конституции Республики Казахстан «Проблемы формирования правовой системы Казахстана и обеспечение устойчивого развития государственности: теория и практика». - Алматы, 2005. -468 с.

2. Открытое государство: политико-правовое видение // Государство и право. - 2003. - №5. – 60 с.

3. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: учебник. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2004. – 480 с.

4. Колосов Ю.М. Массовая информация и международное право. - М.: 1974. – 215 с.

5. Лебедева Н.Н., Федосеева Н.Н. Право граждан на информацию: становление и развитие // Государство и право. - 2006. - №5. - с.

6. Засурский Я. Совет Европы: новые подходы к проблеме доступа к информации // Право знать: история, теория, практика. - 2003. - №5-6 (41-42). - с.

7. Шрейдер Ю.А. Об одной модели семантической теории информации // Проблемы кибернетики. Вып. 13. - М., 1975. – 245 с.