Институциональная основа таможенного сотрудничества ЕС и России как фактор развития его нормативной правовой базы

Институциональная основа сотрудничества является важным элементом межгосударственных отношений, в том числе в таможенной сфере. Эффективное функционирование институтов, в рамках которых осуществляется сотрудничество, определяет успешное развитие межгосударственных отношений, нивелируя, насколько это возможно, их зависимость от тех или иных обстоятельств политического характера. В свою очередь успешное функционирование институтов сотрудничества определяется состоянием их правовой регламентации.

Следует отметить, что характеристика институциональной основы таможенного сотрудничества в рамках настоящей статьи будет дана с точки зрения ее потенциальной роли в формировании нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС.

Важную роль в будущей конструкции нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС должны играть решения, принимаемые институтами таможенного сотрудничества, которые целесообразно учредить как в отношениях между ТС и ЕС, так и в отношениях между Россией и ЕС. Для того чтобы обосновать целесообразность создания таких институтов, необходимо дать характеристику действующей институциональной базы таможенного сотрудничества России и ЕС.

Институциональной основе сотрудничества России и ЕС посвящен раздел XI Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. (далее – СПС) [1]. В соответствии со статьей 90 СПС в отношениях между ЕС и Россией учреждается Совет сотрудничества, который осуществляет наблюдение за применением СПС. Он заседает на уровне министров раз в год, а также тогда, когда этого требуют обстоятельства. Он изучает все основные вопросы, возникающие в рамках СПС, и любые другие двусторонние или международные вопросы, представляющие взаимный интерес с точки зрения достижения целей СПС.

Совет сотрудничества может также делать рекомендации, по согласию между представителями ЕС и Россией в Совете сотрудничества. Принятие Советом сотрудничества решений СПС не предусматривает.

Совет сотрудничества состоит из членов Правительства России, с одной стороны, и членов Совета ЕС и членов Комиссии ЕС, с другой стороны. Председательство в Совете сотрудничества осуществляется попеременно членом Правительства России и представителем ЕС.

Содействие Совету сотрудничества в выполнении его обязанностей оказывается Комитетом сотрудничества, состоящим из представителей Правительства России, с одной стороны, и представителей членов Совета ЕС и представителей Комиссии ЕС, с другой стороны, обычно на уровне старших должностных лиц. Председательство в Комитете сотрудничества осуществляется поочередно представителем Правительства России и представителем ЕС.

Совет сотрудничества может делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества, который обеспечит преемственность между заседаниями Совета сотрудничества.

Совет сотрудничества может принять решение о создании любого другого специального комитета или органа, который может оказать ему содействие в выполнении его функций, и определяет состав и обязанности таких комитетов или органов, а также порядок их функционирования.

Такими органами в рамках таможенного сотрудничества ЕС и России являются Подкомитет по таможенному и трансграничному сотрудничеству (далее – Подкомитет) и Рабочая группа по таможенным пограничным вопросам (далее – Рабочая группа). Из этого следует, что создание Подкомитета и Рабочей группы прямо не предусмотрено СПС, а является производным от полномочий созданного СПС органа.

Этим, в частности, Подкомитет и Рабочая группа, как институты, в рамках которых осуществляется таможенное сотрудничество ЕС и России, отличается от институтов, учрежденных в рамках таможенного сотрудничества ЕС с Японией, США и другими странами, являющимися основными торговыми партнерами ЕС.

Следует отметить, что рабочим органом таможенного сотрудничества ЕС с указанными государствами является Совместный комитет по таможенному сотрудничеству, учрежденный Соглашениями о таможенном сотрудничестве и взаимном административном содействии в таможенных делах. Такие соглашения заключены ЕС с указанными государствами и помимо прочего предусматривают учреждение Совместного комитета по таможенному сотрудничеству, его приблизительный состав и полномочия.

Из этого следует, что образование Совместного комитета является актом первичной реализации ЕС и государствами-партнерами ЕС своих международных полномочий, тогда как Подкомитет и Рабочая группа созданы посредством вторичного волеизъявления в результате деятельности органа, создание которого Россия и ЕС предусмотрели в СПС.

Это обстоятельство обусловливает различную юридическую силу актов, в соответствии с которыми созданы указанные институты. Если Совместный комитет создан международным договором, то Подкомитет и Рабочая группа – в соответствии с актом органа сотрудничества России и ЕС. Согласно установленной процедуре указанный международный договор для его вступления в силу требует издания соответствующего решения Совета ЕС, которое принимается по предложению Комиссии ЕС. В связи с этим, а также учитывая, что для вступления в силу указанного акта органа сотрудничества России и ЕС процедура, аналогичная описанной, не предусмотрена, представляется, что обязательства, принятые в рамках международного договора, обладают большей легитимностью, чем обязательства, зафиксированные в указанном протоколе.

По мнению автора, приведенные обстоятельства имеют важное значение с точки зрения способности указанных институтов (Совместного комитета в отношениях ЕС с США, Японией и другими странами и Подкомитета и Рабочей группы в отношениях между ЕС и Россией) определять развитие отношений сторон, прежде всего посредством принимаемых ими решений.

Так, Совместные комитеты уполномочены принимать самостоятельные решения и рекомендации, направленные на разрешение проблем, возникающих в процессе применения таможенного законодательства. В качестве примера такого рода решений можно привести решение Совместного комитета по таможенному сотрудничеству между ЕС и Японией о взаимном признании УЭО друг друга [2] .

Одновременно с этим следует констатировать, что Подкомитет и Рабочая группа в рамках своей деятельности не принимают решений, роль которых в развитии таможенного сотрудничества между ЕС и Россией была бы аналогичной решениям указанных Совместных комитетов.

В связи с изложенным представляется целесообразным образование в рамках таможенного сотрудничества ЕС и России аналогичного института, который мог бы заменить Подкомитет и Рабочую группу.

Представляется, что совместные институты таможенного сотрудничества должны стать своего рода инструментом реализации положений, зафиксированных в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, регламентирующих таможенное сотрудничество. В частности, он могут проводить работу по гармонизации таможенного законодательства, обеспечению взаимного признания уполномоченного экономического оператора, присоединению государств-членов ТС к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами 1987 г., Конвенции о процедуре общего транзита 1987 г., созданию механизма раннего предупреждения между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, а также осуществлять другие мероприятия.

Помимо этого важной задачей совместных институтов должны стать

• мониторинг оперативной ситуации в сфере таможенного администрирования взаимного товаропотока,

• мониторинг эффективности реализации положений, зафиксированных в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС,

• подготовка регулярных докладов по результатам указанного мониторинга, содержащих описание проведенной работы, имеющихся проблем, в случае их выявления, предложения по их устранению, запланированные мероприятия, сроки их реализации, ответственные структуры, а также другую актуальную информацию в сфере таможенного сотрудничества.

Для придания данной работе упорядоченного и предсказуемого характера каждый из указанных институтов должен утвердить регламент своей деятельности.

При этом следует отметить процедурные особенности и последствия заключения ЕС международных соглашений в случае включения в них норм об учреждении институциональных структур. Данный вопрос регламентируется статьей 218 Лиссабонского договора [3].

Важной особенностью является необходимость согласования решения Совета ЕС о заключении такого соглашения с Европейским Парламентом (подпункт «a-iii» пункта 6 статьи 218), что вполне соответствует тенденции возрастания роли Европейского Парламента среди прочих институтов ЕС. Эту тенденцию отмечает Л.М. Энтин в своей работе, посвященной эволюции права ЕС на этапе с 2009 по 2017 годы [4, С. 19].

Кроме того, Совет ЕС по предложению Комиссии ЕС или Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности может утвердить решение о приостановке применения соглашения и о выработке позиции ЕС в рамках учреждаемого соглашением органа в том случае, если такой орган уполномочен принимать решения, имеющие обязательный характер (пункт 9 статьи 218). При этом следует отметить, что срок, на который действие соглашения может быть приостановлено Советом ЕС, Лиссабонским договором не указан.

Данное положение Лиссабонского договора свидетельствует о стремлении ЕС обезопасить себя от возможных рисков, связанных с деятельностью органов, учреждаемых международными соглашениями. Используя указанное полномочие, ЕС может в одностороннем порядке приостановить действие соглашения до тех пор, пока не посчитает нужным его возобновить. Это необходимо учитывать России и ТС, выстраивая с ЕС договорные отношения, предусматривающие учреждение совместных институтов.

При этом необходимо остановится на правом статусе решений такого рода институтов таможенного сотрудничества. Для этого следует вернуться к опыту таможенного сотрудничества ЕС и Японии, предварительно напомнив, что нормативная правовая базы таможенного сотрудничества ЕС и Японии не содержит прямого указания на статус решений аналогичного совместного института таможенного сотрудничества. Заключение о таком статусе требует толкования Соглашения между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном административном содействии в таможенных делах.

Так, в качестве правовой основы Решения Совместного комитета по таможенному сотрудничеству ЕС и Японии о взаимном признании УЭО указана статья 21 Соглашения между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном административном содействии в таможенных делах. Согласно данной статье Совместный комитет по таможенному сотрудничеству уполномочен принимать в рамках таможенного сотрудничества меры, необходимые для достижения целей данного Соглашения, к которым помимо прочего в соответствии с преамбулой отнесены необходимость гармоничного развития хозяйственных связей сторон, упрощения таможенных процедур, а также борьба с нарушением таможенных правил. Из этого следует, что Совместный комитет по таможенному сотрудничеству может принимать решения по достаточно широкому кругу вопросов.

Представление о правовом статусе таких решений можно составить из анализа статьи 6 Решения Совместного комитета по таможенному сотрудничеству ЕС и Японии о взаимном признании уполномоченных экономических операторов, в соответствии с которым «данное Решение представляет собой реализацию Соглашения между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном административном содействии в таможенных делах и не составляет нового международного договора».

По мнению автора, такая формулировка, с одной стороны, придает решениям Совместного комитета по таможенному сотрудничеству ЕС и Японии достаточно высокий правовой статус, фактически приравнивая их к Соглашению между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном административном содействии, а с другой стороны, повышает оперативность таможенного сотрудничества ЕС и Японии, поскольку исключает необходимость при возникновении необходимости разрабатывать новый международный договор.

Представляется, что аналогичная правовая логика может быть использована при определении правового статуса решений совместных институтов таможенного сотрудничества между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС. При этом в целях обеспечения определенности в статусе решений данных институтов необходимо дать однозначную характеристику этого статуса в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС.

Такая характеристика может быть дана с учетом соответствующих положений Соглашения об экономическом партнерстве между государствами КАРИФОРУМа и Европейским сообществом, а также его государствами-членами от 17 мая 2010 г [5]. В статье 229 Соглашение предусматривает, что учреждаемый им Совместный Совет обладает правом принятия решений, носящих обязательный характер для сторон Соглашения и подлежащих имплементации в их правопорядок. В соответствии с подпунктом «d» пункта 4 статьи 230 Соглашения полномочия по принятию решений могут быть делегированы Совместным Советом Комитету по торговле и развитию, являющемуся ответственным за упрощение торговых процедур, в том числе посредством мер в области таможенного дела.

В состав институтов сотрудничества, учреждаемых между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, следует включить специалистов, ответственных за принятие решений по самому широкому кругу вопросов, в том числе в сфере таможенного и иных видов контроля. Дополнительно с этим следует предусмотреть возможность участия в той или иной форме в его работе наряду с представителями государственных органов представителей делового сообщества, что будет способствовать повышению эффективности принимаемых решений.

Данные меры позволят решениям совместного института стать самостоятельным и полноценным правовым инструментом в системе таможенного сотрудничества. Будучи дополнением актов более высокой юридической силы, в частности соглашений, регламентирующих сотрудничество между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, указанные решения смогут придать оперативность нормативному правовому регулированию таможенного сотрудничества ЕС и России, что станет залогом его эффективности в быстро меняющейся конъюнктуре мировой торговли.

Литература:

1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны 1994 г. // Бюллетень международных договоров. – 1998. – № 8.

2. http://eur-lex.europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm.

3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:279:0071:0073:EN:PDF.

4. Право Европейского Союза. Новый этап интеграции: 2009-2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009. – 304 с.

5. http://keltruthblog.com/blog/wp-content/uploads/2008/10/EPA_Text_Final.pdf.