Проблемные аспекты общего и оперативного руководства деятельностью подразделений вневедомственной охраны полиции

Одним из результатов осуществляемой в стране административной реформы, стали мероприятия по реформированию системы органов внутренних дел России, которые существенно затронули организационно-правовой статус подразделений вневедомственной охраны полиции.

Согласно Распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 2437-р, [2] в целях приведения деятельности подразделений вневедомственной охраны полиции в соответствие с требованиями Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [1] на базе региональных управлений (отделов) вневедомственной охраны полиции созданы федеральные государственные казенные учреждения с присоединением к ним подразделений вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на районном уровне в качестве филиалов.

Функциональная деятельность указанных федеральных государственных казённых учреждений за небольшое прошедшее время, уже позволяет обратить внимание на проблемы, возникающие в сфере административно-правовых отношений подразделений вневедомственной охраны полиции и территориальных органов внутренних дел и требующих их решения и научного объяснения.

Одним из них является существующее положение двойного подчинения подразделений вневедомственной охраны на районом уровне и неясное определение компетенции и разграничение полномочий руководства ими разными уровнями управления.

Приказами Министра внутренних дел Российской Федерации в течении 2012 года утверждены типовые Уставы Федеральных государственных казённых учреждений (далее – ФГКУ) - управлений вневедомственной охраны по субъектам Российской Федерации, в которых определены их административно-правовые статусы, в том числе и полномочия по определению административно-правового статуса подчинённых филиалов.

Например, Приказом МВД России от 5 мая 2012 года № 418 утверждён Устав ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия», [5] в соответствии с которым данное учреждение для достижения целей и осуществления определённых функций имеет филиалы и утверждает положения о филиалах, а также осуществляет организационно-методическое обеспечение деятельности и контроль за выполнением задач по охране имущества граждан и организаций и состоянием финансово-хозяйственной деятельности подчинённых филиалов.

Данный приказ [5] определяет, что начальник ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» осуществляет общее руководство деятельностью филиалов и является прямым начальником их личного состава, а оперативное руководство филиалами ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия», при выполнении ими служебных полномочий на территориях обслуживания, осуществляют начальники соответствующих территориальных органов министерства внутренних дел на районном уровне.

В Положениях о филиалах ФГКУ «Управление вневедомственной охраны Министерства внутренних дел по Республике Карелия» [6] также закреплены полномочия руководителей территориальных органов министерства внутренних дел осуществлять оперативное руководство филиалом ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» на территории обслуживания при выполнении ими служебных полномочий.

Кроме того, Приказом МВД России от 21 апреля 2011 года № 222 «Об утверждении типового положения о территориальном органе министерства внутренних дел Российской Федерации на районом уровне» [4] также определено, что начальник территориального органа министерства внутренних дел на районном уровне осуществляет оперативное руководство подразделениями вневедомственной охраны, при выполнении ими возложенных законодательством и нормативно-правовыми актами задач, на территории обслуживания.

Иными словами можно сказать, что филиалы ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» переданы в оперативное подчинение руководителям территориальных органов внутренних дел на районном уровне с целью оперативного руководства их деятельностью.

При этом нормативно-правовые акты и методические рекомендации МВД России не раскрывают понятие «оперативное руководство» и сущность данной деятельности. Следовательно, возникают сложности при определении пределов полномочий и компетенции разных уровней управления.

Законодательство и нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность вневедомственной охраны, [1,2,3,5,6 и другие] основными её задачами (сферами деятельности) определяют: обеспечение охраны объектов и имущества физических и юридических лиц, обеспечение в пределах своей компетенции общественного порядка и безопасности на охраняемых объектах, постах и маршрутах, предупреждении, выявлении и пресечении преступлений и административных правонарушений, обследование объектов на предмет их инженерно-технической укреплённости, оснащенности охранной и тревожной сигнализацией и антитеррористической защищенности, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, обеспечение готовности проведения мероприятий и управление подчиненными силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах и другие. Так как, указанные функции выполняют и другие подразделения полиции, по нашему мнению, их можно назвать «общеполицейскими» задачами.

В соответствии с Уставом, ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» осуществляет общее руководство деятельностью подчинённых филиалов, в которую кроме ранее перечисленных сфер деятельности, входят сферы деятельности обеспечения.

Таким образом, на наш взгляд, ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» предоставлены исключительные полномочия по руководству, помимо перечисленных выше сфер, сферами кадрового, финансового, юридического и материально-технического обеспечения, а территориальным органам министерства внутренних дел на районном уровне – только руководство в выполнении филиалами части задач, непосредственно связанных с осуществлением общеполицейских функций в системе единой дислокации подразделений полиции.

Сложившаяся ситуация двойного подчинения и разночтений в вопросах компетенции, по нашему мнению, требуют её осмысления, научного толкования терминов и решения вопросов чёткого разграничения полномочий управляющих структур.

По общему мнению исследователей, «оперативное подчинение» трактуется как непосредственное подчинение одного органа другому органу, осуществляющему руководство и координацию действий при выполнении специального задания на конкретной территории, на определённых условиях и в течении определённого времени. [7,8,9,10,11,12,13,14,15 и другие].

К специальным заданиям вневедомственной охраны в данной ситуации, на наш взгляд, можно отнести основные её функции, направленные на обеспечение имущественной безопасности юридических и физических лиц и участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности или, иными словами, осуществление «общеполицейских» функций.

Следовательно, можно сделать вывод, что начальникам территориальных органов министерства внутренних дел делегированы полномочия по руководству подразделениями вневедомственной охраны только в части обеспечения ими имущественной безопасности юридических и физических лиц, участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, а также обеспечения готовности проведения мероприятий и управление силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах. То есть руководство всеми сферами деятельности, за исключением сфер кадрового, финансового, юридического и материально-технического обеспечения.

Таким образом, можно придти к выводу, что оперативное руководство деятельностью подразделений вневедомственной охраны полиции территориальными органами министерства внутренних дел – это руководство процессом по решению подразделением вневедомственной охраны общеполицейских задач, заклющееся в исполнении функций обеспечения имущественной безопасности юридических и физических лиц, участия в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, а также обеспечении готовности проведения мероприятий и управление силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах.

При этом следует учесть, что оперативный начальник имеет право ставить оперативные и тактические задачи подчиненному ему в этом отношении подразделению и несет за эту сторону деятельности ответственность. [9,10,12 и другие]

На наш взгляд, необходимость решения обозначенной проблемы требует дальнейшего изучения, научного объяснения и, на этой основе, ясной трактовки понятия «оперативное руководство деятельностью подразделений вневедомственной охраны полиции территориальными органами министерства внутренних дел на районном уровне» в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность полиции, что способствовало бы совершенствованию системы управления и повышению эффективности деятельности подразделений вневедомственной охраны.

Литература:

1. Федеральный закон от 7 апреля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ, 2011, № 7, ст.900.

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 2437-р «Об оптимизации структуры вневедомственной охраны полиции»// СЗ РФ, 2012, N 4 ст. 513

3. Приказ МВД России № 609 от 4 августа 2006 года «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации»

4. Приказ МВД России от 21 апреля 2011 года № 222 «Об утверждении типового положения о территориальном органе министерства внутренних дел Российской Федерации на районом уровне»

5. Приказ МВД России от 5 мая 2012 года № 418 «Об утверждении Устава Федерального государственного казённого учреждения «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия»

6. Приказ ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия» от 31 июля 2012 года № 113 «Об утверждении Положения о Петрозаводском отделе вневедомственной охраны – филиале федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Министерства внутренних дел по Республике Карелия»

7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. Зерцало-М, 2011 г.

8. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. — Харьков: Право, 2003. — 576 с.

9. Военное право: Учебник / Под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004.

10. Корякин В.М., Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация). Учебник. Серия «Право в вооружённых силах – консультант». – М.; «За права военнослужащих»,2008.-Вып.90. – 496 с.

11. Ломанова Н.П. Административное право. Особенная часть.[Текст]: Учебное пособие / Н.П. Ломанова. – ГОУ ВПО «РГТЭУ». – Кемерово, 2008. – 154с.

12. Пограничный словарь. — М.: Академия Федеральной пограничной службы Российской Федерации. 2002.

13. Толковый Военно-морской Словарь, 2010

14. Фатеев К.В. Оперативное право и военные проблемы права безопасности как направления дальнейших исследований комплексной отрасли военного права // Российский военно-правовой сборник. 2007. N 9. С. 200 - 204.

15. Энциклопедия МВД России. Москва, Объедин. редакция МВД России, «Олма-пресс», 2002 г.