Государственная молодежная политика СССР в области предупреждения молодежной преступности в послевоенное время

В последнее время теоретиками права однозначно высказывается мнение, что целью пра­вовой политики является «повышение эффективности правового воздействия на социальные отношения». [6]

Проблемы правовой политики, в частности, бессистемное изменение нормативно-правовой базы, не отвечающее реальным потребностям и тенден­циям развития общественных отношений, отсутствие нормативной регламен­тации значимых вопросов и т.п., подчас приводят к провокации различных негативных явлений и дальнейшему бессилию перед ними.

Одним из таких явлений представляется широкомасштабная криминали­зация общественных отношений, начавшаяся еще в 90-е гг. XX века и продолжающаяся до настоящего времени. Криминализация общественных отноше­ний в Российской Федерации - не просто взрыв преступности, коррупции, а, ощущение бесперспективности, атмосферы пессимизма. Россия воспринима­ется мировым сообществом как «криминальное общество и государство».

Именно поэтому декриминализация общественных отношений есть одна из актуальнейших и перспективных задач правовой политики современной России, заключающейся в повышении управленческой функции государства и права и формировании правомерного поведения населения. [7]

На протяжении длительного времени и по сегодняшний день для общества в целом была и остаётся актуальной задача по искоренению молодёжной преступности, по воспитанию человека, соблюдающего порядок, правила поведения в обществе. Человека воспитывает семья, школа, общество. Способность семьи эффективно функционировать считается решающей в предупреждении правонарушений. Детское непослушание, нечестность и другие формы антиобщественного поведения являются важными указателями последующих правонарушений. Но не только в семье закладываются основы поведения человека. Положение семьи в обществе зависит от политики государства – это политика в области здравоохранения, политика, связанная с ликвидацией безработицы и созданием рабочих мест, молодёжная политика.[8]

Прошедшие гражданская и Великая Отечественная войны, принесшие народу разруху и голод, остро поставили вопрос детской безнадзорности. Трудно поверить, что по окончанию гражданской войны в стране насчитывалось более 5 миллионов беспризорных, голодных детей, потерявших родителей. Все они нуждались в социальной помощи, тепле и заботе. В связи с этим в 1921 году при каждой губернии стали создаваться детские приемники – распределители. Другим важным историческим шагом на пути улучшения жизни детей стал Декрет от 10 февраля 1921 года. Согласно которому при ВЦИК была создана специализированная комиссия, работу которой возглавил Ф.Э. Дзержинский.[1]

Приказ НКВД РСФСР от 6 декабря 1922 г. № 574 «О борьбе с детской беспризорностью и правонарушениями» установил, что милиция занимается правонарушителями старше 14 лет. Подростки, не достигшие такого возраста, а также беспризорные дети (независимо от возраста) подлежали незамедлительной передаче в ближайший детский приемный пункт или местный отдел народного образования. Приказ разрешил привлекать милиционеров-женщин для борьбы с беспризорностью и детской преступностью, но наряду с исполнением основных обязанностей. [13]

Однако, видимо, беспризорность и правонарушения несовершеннолетних приняли такой размах, что создавшаяся ситуация требовала применения радикальных мер. 17 июля 1929 г. СНК РСФСР принимает решение о возложении обязанностей по ликвидации этих негативных явлений на органы милиции, которые уже к 1931–1933 гг. стали основными субъектами этой деятельности. После задержания несовершеннолетние должны были направляться в комиссию по делам несовершеннолетних или приемный пункт.

К 1934 г. в России была сформирована и активно действовала разветвленная сеть органов, решающая проблемы ресоциализации от момента выявления и учета несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи, определенных профилактических воздействиях, до их патронирования после отбытия наказания. К 1935 г. с беспризорностью несовершеннолетних в России было покончено. Преступность также стала снижаться. Так, за период 1931–1935 гг. число осужденных несовершеннолетних сократилась более чем в два раза.

Принудительная коллективизация, массовые репрессии, голод, охвативший огромные территории, и другие реалии политики советского государства значительно ухудшили положение населения страны и явились основной причиной бедственного положения несовершеннолетних.

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» от 31 мая 1935 г. Главному управлению рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) НКВД СССР были вменены обязанности по борьбе с детской преступностью, безнадзорностью и беспризорностью. Согласно этому документу в составе милиции выделялись специализированные подразделения для работы с несовершеннолетними правонарушителями. К ведению наркомата были отнесены детские приемники-распределители. Этим постановлением взамен комиссий по делам несовершеннолетних и детской социальной инспекции были организованы секции по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью районных и городских советов крупных городов. [9]

Несколько позднее вышел в свет приказ НКВД СССР, который гласил что «милиция несет ответственность за правильность и полное проведение в жизнь постановления партии и правительства, за борьбу с детской преступностью». Для задержанных и заблудившихся детей и подростков предусматривалось организовать отдельно от отделов (отделений) милиции, но по возможности вблизи от них комнаты привода для детей. Сотрудникам органов внутренних дел категорически запрещалось помещать подростков в камеры предварительного задержания. Впервые для руководства и непосредственной работы в комнаты привода для детей были направлены проверенные, выдержанные и любящие детей, по возможности с педагогической подготовкой работники милиции. [2]

С 1931 по 1938 г. перестали существовать комиссии по делам несовершеннолетних всех уровней – от Комиссии при Совнаркоме СССР до местных. Обязанности по организации противодействия преступности перешли к правоохранительным органам. В 1940 г. НКВД СССР издается новая Инструкция, которая возлагает на начальников органов милиции обязанности непосредственно заниматься разработкой мероприятий по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности, входить в местные государственные и общественные организации с практическими предложениями по этому вопросу. При отделах службы и подготовки управлений милиции организовывались отделения по предупреждению правонарушений и работе с несовершеннолетними. Органы милиции обязаны были выяснять конкретные причины, приводившие подростков к беспризорности и безнадзорности, внимательно обследовать бытовые условия несовершеннолетних правонарушителей, оказывать помощь семьям, в которых родителям трудно было воспитывать детей, привлекать для этого общественность. Однако в сложившейся политической и социально-экономической ситуации в стране вряд ли это могло реально улучшить положение несовершеннолетних в плане защиты их прав и законных интересов.

В период Великой Отечественной войны Правительством Советского союза и НКВД СССР был принят ряд постановлений и приказов, определивших меры борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, борьба с детской безнадзорностью находилась в центре внимания местных партийных и комсомольских органов, принимались меры для устройства детей, потерявших родителей.[5]

Приказ НКВД СССР от 1941 года №312 объявил инструкцию «О работе детских комнат милиции». Этим приказом детские комнаты милиции организовывались при городских, районных и линейных отделениях милиции для приема детей на время, необходимое для выяснения причин беспризорности и безнадзорности, передачи родителям, лицам, их заменяющим или направления в соответствующие детские учреждения. Работники детских комнат были введены в штат отделений милиции, при которых дислоцировались детские комнаты. Детские комнаты милиции обязаны были располагаться вне зданий отделений милиции, но по возможности в непосредственной близости от них.

Постановлением СНК СССР от 23 июня 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» на НКВД СССР возлагалась задача выявления всех беспризорных детей и размещение их в приемниках-распределителях, расширение сети последних. Союзному наркомату разрешалось выделять в пределах утвержденных штатов в краевых и областных органах внутренних дел специальных работников по борьбе с детской безнадзорностью, а также открывать при городских отделениях милиции детские комнаты. [10]

Директивой НКВД СССР от 22 сентября 1942 г. №403 штат детских комнатах милиции, в зависимости от объема работы, устанавливался не более двух единиц: инспектор и помощник инспектора. Им выделялось денежное содержание и вещевое довольствие, а комплектовались они за счет работников милиции, по своим служебным качествам соответствующим этой работе и не подлежащих призыву в Красную Армию. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. В последующие годы сеть детских комнат постоянно расширялась. Приказ НКВД СССР от 12 июня 1943 г. №0231 объявил штаты детских комнат милиции при органах транспортной милиции.

Значительная часть преступлений несовершеннолетних в военные годы имели своей причиной безнадзорность и беспризорность или тяжелое материальное положение. Поэтому потребовалось более широкое применение мер воспитательного воздействия к этому контингенту подростков. В этой связи было принято постановление СНК СССР от 15 июня 1943 г. «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью и хулиганством». [14, C. 515] Постановление послужило основой для создания первых специализированных подразделений по делам несовершеннолетних в структуре уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей. Они назывались отделениями по борьбе с детской преступностью и хулиганством. Эти подразделения работали во взаимодействии с детскими комнатами милиции, ранее называвшимися комнатами для привода детей.

В соответствии с приказом НКВД СССР от 28 июня 1943 г. №0297 «С объявлением инструкции о порядке изъятия органами милиции безнадзорных и беспризорных детей» общее руководство и контроль за работой милиции по выявлению и изъятию беспризорных и безнадзорных детей возлагалось на отделы службы и боевой подготовки управлений милиции и дорожные отделы транспортной милиции. [11]

Приказом НКВД СССР от 5 августа 1943 г. №001359 «С объявлением инструкции о борьбе с детской преступностью и хулиганством» предусматривалось, что ведение борьбы с указанными видами правонарушений возлагается на Главное управление милиции (ГУМ) НКВД СССР, Управление транспортной милиции ГУМ НКВД СССР и управления милиции НКВД (У НКВД) республик, краев и областей, дорожные и водные отделы, отделения (группы) милиции. [12]

В послевоенные годы беспризорность была ликвидирована, однако не решенным остался другой вопрос – безнадзорные дети. Поэтому основной упор органами государственной власти и внутренних дел был сделан на профилактику правонарушений подростков, совершенствование форм и методов воспитательной работы, изъятие беспризорных и безнадзорных детей с улиц сменилось организацией профилактической работы с трудными подростками. Больше внимания стало уделяться изучению их личности.

Для руководства детскими учреждениями были созданы самостоятельный отдел по борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступностью НКВД СССР, соответствующие отделы и отделения на местах (приказ НКВД СССР от 25 июня 1945 года №0246).

Директива НКВД СССР от 23 ноября 1946 г. №277 говорит о принятии необходимых мер к открытию и оборудованию в кратчайший срок предусмотренных дислокацией детских комнат милиции на железнодорожном транспорте.

В 1950 году в крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат.

В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжение учебы. [2]

Указание МГБ СССР от 2 июня 1952 г. предписывает, что детские комнаты милиции создаются при отделениях милиции и линейных отделах охраны МГБ на транспорте.

С середины 50-х годов изучением проблемы борьбы с преступностью несовершеннолетних занимались такие научные учреждения, как Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, Институт государства и права АН СССР, Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции СССР, Высшая школа милиции и др.

Приказ МВД СССР от 31 декабря 1953 г. №265 утвердил «Инструкцию о работе органов милиции по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» и установил, что детские комнаты милиции организуются на основании решений исполкомов местных советов депутатов трудящихся при городских и районных отделах (отделениях) милиции для временного помещения беспризорных и безнадзорных детей и подростков. В данной инструкции говорилось, что борьба с безнадзорностью и беспризорностью – это задача всех сотрудников милиции, – но в первую очередь инспекторов детских комнат милиции, участковых и патрульных милиционеров.

Инструкция обязывала сотрудников детских комнат милиции совместно с другими службами систематически проверять по месту жительства поведение подростков, отданных на поруки и условно осужденных. Одновременно в том же году были расформированы подразделения по борьбе с преступностью несовершеннолетних в структуре уголовного розыска и отделения по руководству детскими комнатами милиции. [3]

4 октября 1957 г. Советом Министров РСФСР было утверждено Постановление №1099 «О мерах улучшения работы среди детей вне школы и предупреждения детской безнадзорности». Данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями содействия, и т.д.

В 1961 году МВД Башкирской АССР, УВД Краснодарского края, Кемеровской, Куйбышевской и Сталинградской областей обратились в МВД СССР с предложением о сосредоточении всего комплекса организации работы по борьбе с безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних в аппаратах уголовного розыска.

На протяжении последующих лет, несмотря на многочисленные реорганизации всех служб МВД-МООП СССР, аппараты уголовного розыска продолжали осуществлять функции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.

30 мая 1963 г. Министерством просвещения РСФСР и Министерством коммунального хозяйства РСФСР было принято Примерное положение о Советах общественности по работе с детьми и подростками при домовых комитетах в государственном жилищном фонде РСФСР. Советы общественности должны были координировать и обеспечивать единое направление в воспитательной работе с детьми и подростками по месту жительства, оказывать помощь семьям и школе в воспитании и обучении несовершеннолетних, развивать творческую инициативу и трудовую самодеятельность детей и подростков, организовывать их досуг и т.д. [5]

В этот период восстанавливается деятельность комиссий по делам несовершеннолетних (далее – КДН), Положение о которых было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 июня 1967 г. В соответствии с данным Положением на КДН возлагались обязанности по организации и координации деятельности государственных органов и общественных организаций по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних и т.д. К работе с несовершеннолетними привлекаются различные общественные организации и учреждения, многие из которых создаются впервые.

17 декабря 1968 г. Коллегией МВД СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов МВД СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 г., деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, КДН.

13 мая 1970 г. Министерством коммунального хозяйства РСФСР и Министерством просвещения РСФСР по согласованию с ЦК ВЛКСМ было утверждено Примерное положение о педагоге-организаторе по проведению воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства. В соответствии с этим Положением педагоги-организаторы, являясь штатными работниками коммунального хозяйства, должны были организовывать работу в подростковых клубах по месту жительства, куда привлекались местные несовершеннолетние. Подростковые клубы со временем стали основными субъектами по месту жительства, где несовершеннолетние проводили свой досуг, параллельно занимаясь в кружках и спортивных секциях, организованных при этих клубах.

С 1973 года началось создание центральных детских комнат милиции в службах профилактики уголовного розыска горрайлинорганов. В 1974 году в УУР МВД СССР и аппаратах уголовного розыска МВД-УВД союзных и автономных республик, краев и областей в целях всемерного улучшения организации работы детских комнат милиции были созданы отделения по руководству ими. [1]

Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ МВД РСФСР №285 от 5 июля 1961 г. «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; Приказ МВД СССР от 18 августа 1988 г. №180, утвердивший Наставление по организации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, которое регламентировало деятельность сотрудников данного подразделения вплоть до 2000 г. [3]

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» полномочия подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел были значительно расширены. Детские комнаты милиции были упразднены и на их базе созданы инспекции по делам несовершеннолетних (ИДН), отнесенные к структуре уголовного розыска. Одновременно из ведения аппаратов исправительно-трудовых учреждений в подчинение УУР (ОУР) МВД, ГУВД, УВД переданы приемники-распределители для несовершеннолетних. [15]

Во исполнение данного нормативного документа МВД СССР 21 февраля 1978 г. ввело в действие приказ №085 «Об утверждении Инструкции об организации работы инспекций по делам несовершеннолетних и отчета о результатах работы органа внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних», которым предписывалось обеспечить организацию профилактической работы с несовершеннолетними и ведение профилактического учета подчиненными органами в точном соответствии с настоящей Инструкцией, обратив особое внимание на строжайшее соблюдение социалистической законности.

В работе по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних были обязаны принимать участие все службы органов внутренних дел.

Приказом МВД СССР от 14 октября 1981 г. №325 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы приемников-распределителей для несовершеннолетних органов внутренних дел» было утверждено Положение о приемниках-распределителях для несовершеннолетних органов внутренних дел.

В соответствии с приказом МВД СССР от 18 августа 1988 г. №180 «О мерах совершенствования деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних», устанавливалось, что все заинтересованные подразделения органов внутренних дел, применяя присущие им формы и методы работы, активно участвуют в профилактике правонарушений несовершеннолетних. Им же утверждено Наставление по организации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Необходимо подчеркнуть, что субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в советский период был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и одно из ключевых качеств – они были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Иначе говоря, – это система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с несовершеннолетними.

Реформирование в середине 80-х годов политического, государственного и экономического устройства СССР, проведенное новым партийным руководством, возглавляемым М.С. Горбачевым, привело к распаду государства, кризису во всех сферах жизнедеятельности. Этот процесс постепенно привел и к самопроизвольному распаду созданной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних. После 1990 г. система профилактики стала терять свои ключевые звенья – субъектов профилактической работы среди несовершеннолетних. Кроме того, профилактическая деятельность утратила системный подход.

Литература:

1. Алексушин Г.В. История правоохранительных органов. Самара: Издательство АНО «ИА ВВС» и АНО «Ретроспектива», 2005.

2. Демин В.А., Иванов В.Е., Лучинин А.В., Ляушин В.П. Очерки истории органов внутренних дел Российского государства. – Екатеринбург: Издательство Уральского юридического института МВД России, 2001.

3. История полиции и милиции России: Хрестоматия. Сост. М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. – Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001 г.

4. Некрасов В.Ф. МВД России: история и современность. Российская милиция. Ежегодный информационно-аналитический сборник, выпуск 1. – М., 2000 г.

5. Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества. М.: Издательство «Щит-М», 2007.

6. Трофимова В.В. Научные основы правовой политики // Правовая политика: от концепции к реально­сти/ Под ред. И.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 31.

7. Баландина Н. В. Правовая политика Российского государства по декриминализации общественных отношений. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008

8. Саакян М. В. Правовая культура студенческой молодежи как фактор предупреждения преступности в современном обществе (социологический анализ). Автореф. дис. … канд. соц. наук. Майкоп, 2010

9. Герасимова Г.Г. Советское государство в борьбе с детской беспризорностью в 20-е годы // Вопросы российской государственности: история и современные проблемы. – М., 1999.

10. СП СССР. – 1942.- № 2. – Ст. 26. Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников. – М., 1962. – Т.1. – С. 515.

11. Приказ НКВД СССР от 28 июня 1943 г. №0297 «С объявлением инструкции о порядке изъятия органами милиции безнадзорных и беспризорных детей»

12. Приказ НКВД СССР от 5 августа 1943 г. №001359 «С объявлением инструкции о борьбе с детской преступностью и хулиганством»

13. Приказ НКВД РСФСР от 6 декабря 1922 г. № 574 «О борьбе с детской беспризорностью и правонарушениями»

14. Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников. – М., 1962. – Т.1. – С. 515.

15. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»