Некоторые вопросы усовершенствования нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти Украины

Ключевые слова: центральные органы исполнительной власти Украины, нормативно-правовые акты, нормотворческая деятельность, законность.

Деятельность центральных органов исполнительной власти невозможно представить себе без одной из важнейших управленческих составляющих — подготовки и принятия нормативно-правовых актов. Именно через нормативно-правовые акты реализуются функции государственной власти, конкретизируется волеизъявления властного субъекта относительно установления, изменения или отмены правовой нормы, регулирующей соответствующие общественные отношения.    Анализ научной литературы и отчетов Министерства юстиции Украины свидетельствует, что отношение к подготовке и регистрации нормативно-правовых актов существенно изменилось. Так, после введения 5 января 2012 года персональной административной ответственности Министерством юстиции не было выявлено ни одного факта нарушения законодательства о регистрации нормативно-правовых актов в центральных органах исполнительной власти [1].

По состоянию на январь 2013 года в базе Верховной Рады Украины «Законодательство Украины» зарегистрировано более более 184 тыс. документов. В тоже время состояние законности в сфере нормотворческой деятельности центральных органов исполнительной власти нуждается в усовершенствовании. Так, в определенной степени влияют такие факторы как противопоставление законности целесообразности, неправильное определение формы нормативно-правового акта, а также нарушение процедуры подготовки его проекта.

Очевидно принятие нормативно-правовых актов, не соответствующих Конституции и законам Украины, их влияние на общественные отношения есть крайне негативным явлением. Следовательно, целесообразно ввести механизмы предотвращения принятия таких актов и определить меры по своевременному признанию незаконными уже принятых, а также обеспечить соответствующие правовые действия для восстановления нарушенных прав граждан и организаций. В целом процесс подготовки и принятия актов управления охватывает общепризнанные следующие стадии: подготовка акта управления, принятия решения и доведения решения до ведома исполнителей и заинтересованных лиц.

Анализ показывает, что, несмотря на свою актуальность, проблематика нормотворческой деятельности имеет очень краткое научное обоснование в юридической литературе. Поэтому, начало новаторских исследований этого предмета в административном праве является не только актуальными, но и преждевременным в отечественной правовой науке, поскольку комплексных научных наработок, посвященные системному исследованию указанных проблем крайне недостаточно. Так, основные общетеоретические научные работы, изучающие отдельные аспекты нормотворческой деятельности, относятся к 70-х годам и связаны с такими именами как Н. Д. Абдуллаев, С. С. Алексеев, Л. И. Антонова, И. Л. Брауде, Н. А. Голодный, М. Горшенев, Б. В. Дрейшев, В. П. Казимирчук, Д. А. Керимов, Д. А. Ковачев, Г. В. Комианський, В. В. Максимов, А. Нашиц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Р. В. Раскатов, Ю. Д. Рудкин, Ю. А. Тихомиров, Р. А. Халфина, Ц. А. Ямпольская и др.. В последние годы исследования значительно увеличились, однако остаются до конца не разрешенными.

В Украине только отдельные ученые (Лата Н.Ф, Горбунова Л. М., Горьова С. Л. Александрова Н. В.) обратили внимание на очерченые проблемные вопросы при осуществлении фундаментальных исследований деятельности органов исполнительной власти.

Общепризнанно, что основа всей нормотворческой деятельности органов исполнительной власти состоит из подготовки и принятия нормативно-правовых актов, которые признаются актами государственного управления, то есть имеют соответствующую юридическую силу. В процессе публичного администрирования, которое осуществляется на основе законодательства, принимаются управленческие решения по различным направлениям функционирования государства. Пока соответствие подзаконных актов закону остается острой проблеммой, поскольку нормы законов нередко нарушаются и игнорируются. Между тем актуальной задачей остается создание действенной системы подзаконных нормативно-правовых актов, которая бы способствовала ориентации всех государственных и других структур во исполнение законов, переносу центра тяжести в деятельности органов исполнительной власти на организацию, выполнение и контроль за проблемами совершенствования нормотворческого процесса в центральных органах исполнительной власти. В связи с этим целесообразно разработать более совершенную систему подготовки и принятия нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти.           Интересны подходы российских ученых, которые предложили превентивное воздействие гарантий законности применительно к актам местных органов управления подразделять на две стадии. [2] Предложенная классификация, по нашему мнению, приемлемая и с нормативными правовыми актами центральных органов исполнительной власти.

Так, согласно требованиям на первой стадии необходимо не допустить нарушений законности актов еще до их принятия. Понятно, что на этой стадии ответственность за обеспечение законности при подготовке нормативно-правовых актов лежит непосредственно на департаментах (управлениях) центральных органов исполнительной власти — разработчиках, которые отвечают за разработку актов управления, юридических службах центральных органов исполнительной власти, а также Министерстве юстиции, которое привлекается на конечном этапе принятия акта. На этой стадии на правовое качество разрабатываемых проектов актов непосредственно влияет опыт разработчиков документа, а также работников юридических служб. Также, на разработчиков проектов ведомственных нормативно-правовых актов возлагается ответственность за проведение правовых экспертиз, предусмотренных требованиями Кабинета Министров Украины. За применение правовой экспертизы в процессе принятия правовых актов висказываются не только многие ученые, но такж это требование закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах. Так, приказом МВД Украины № 649 от 27.07.12 «Об утверждении Инструкции по организации нормотворческой деятельности в Министерстве внутренних дел Украины» предусмотрено проведение правовой экспертизы. [3] В частности п. 7.1. указанного приказа определено, что «все проекты нормативных актов подлежат обязательной правовой экспертизе и дальнейшему согласованию (визированию)». Анализ показывает, что такая экспертиза существенно повлияла на качество подготовки документов. Однако, по нашему мнению уже на этой стадии указанный приказ нарушает требования действующего законодательства, а именно требования ст. 15 Закона Украины от 07.04.2011 № 3206 «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» о проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов. [4] Нормы указанной статьи предусматривают, что обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат проекты законов Украины, актов Президента Украины, других нормативно-правовых актов, разрабатываемых Кабинетом Министров Украины, министерствами, другими центральными органами исполнительной власти. Кроме этого, нормами этой статьи предусмотрено, что «результаты антикоррупционной экспертизы подлежат обязательному рассмотрению при принятии решения относительно издания (принятия) соответствующего нормативно-правового акта». К сожалению, данный приказ МВД Украины данной нормы не содержит, и таким образом не отвечает требованиям Закона Украины от 07.04.2011 № 3206 «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» [4].

Считается, что приказ должен содержать четкие критерии исключения возможности коррупционных правовых норм. И именно антикоррупционная экспертиза может их определить. Как свидетельствуют результаты научных исследований «мутные формулировки не всегда объясняются непрофессионализмом разработчиков. Иногда за ними пытаются скрыть ту или иную непопулярную реформу» [5]. Особенно это чувствуется на уровне центральных органов исполнительной власти.            В случае возникновения коллизий и конфликтных ситуаций, которые приводят к нарушениям законности, требуется принятие мер, предусмотренных законодательством. Здесь полезно не только эффективное использование судебных процедур, но и расширение сферы досудебных процедур (в административном, арбитражном процессах), а также нельзя исключать и возможность корректировки статусов государственных органов и должностных лиц. Юридические новации нередко рождаются в результате разрешения противоречий.

Одним из важных направлений приведения нормативно-правовых актов в соответствие с законодательством, прежде всего с Конституцией Украины, является усовершенствование юридической техники подготовки нормативно-правовых актов, в частности:

-        правильно определять структуру нормативного акта и его составных частей;

-        правильно использовать юридические и нормативные понятия, термины;

-        четко их формулировать, избегать нечетких словесных выражений и декларативных положений.

Кроме того, к эффективным превентивным мероприятиям на этой стадии целесообразно отнести введение в 2012 году ст. 188–41 Кодекса Украины об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации нормативно-правовых актов. [6] Указанная статья предусматривает персональную административную ответственность руководителей органов за непредставление, несвоевременное представление на государственную регистрацию нормативно-правовых актов, которые в соответствии с законом подлежат государственной регистрации, а также неподачу на публикацию в установленном законом порядке, или направлении для выполнения указаний, разъяснений в любой форме, устанавливающей правовые нормы.

Детальный анализ нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти позволяет сделать вывод, что достаточно ограничен и неуверенно применяется метод обнародования проектов нормативно-правовых актов. Так, п. 4.21. указанного выше приказа МВД Украины определено, что с целью выполнения требований законодательства относительно обнародования проектов нормативных актов и выяснения и учета общественного мнения относительно его содержания по решению руководства МВД Украины проект может быть опубликован в средствах массовой информации и размещен на веб-сайтах структурных подразделений МВД Украины в интернет-сети или по отдельным его положениям может быть проведено соответствующее социологическое исследование (опрос населения). [4] По нашему мнению, после правовой экспертизы, одним из средств антикоррупционной экспертизы должно быть обязательное обнародование проекта на веб-сайтах и распространение его среди общественных организаций, которые занимаются контролем за деятельностью правоохранительных органов. Кроме того, с целью углубленной и качественной разработки проекта нормативно-правового акта целесообразно обязательное обсуждение на заседаниях ученых советов высших учебных заведений МВД Украины с участием работников от управления юридического обеспечения и ответственного за подготовку департамента (управления) МВД. В связи с этим целесообразно внести соответствующие изменения и дополнения к действующему приказу МВД Украины № 649 от 27.07.12 [4].

Также, Министерству юстиции Украины и юридическим службам центральных органов исполнительной власти Украины необходимо провести пересмотр нормативно-правовых актов, которыми регулируется нормотворческая деятельность этих органов, с целью приведения в соответствие их действующему законодательству и избежания в дальнейшем аналогичных ситуаций.

По нашему мнению, Кабинет Министров не в полной мере использует свои возможности по контролю за подготовкой совместных приказов центральных органов исполнительной власти. Так, Кабинет Министров Украины своим Постановлением № 1437 от 09.08.99 «Вопросы Института нормотворческой деятельности при Кабинете Министров Украины» утвердил Положение об Институте нормотворческой деятельности при Кабинете Министров Украины и структуру этого Института. [7] время роль указанного института не определена в Законе Украины от 07.10.2010 № 2591 «О Кабинете Министров Украины» [8] Полноценная деятельность Института способствовала бы проведению научно-исследовательской, нормотворческой, научно-методической, организационно-информационной, издательской и другой деятельности в сфере нормотворчества органов исполнительной власти.

Вторая стадия превентивного воздействия преследует цель устранения допущенных нарушений и предотвращения вредных последствий после принятия нормативно-правового акта. Законность подобных актов обеспечивается такими мерами, как контроль и надзор вышестоящих органов, контрольная деятельность судов, проверка принятых решений прокурором с последующим опротестованием незаконных актов, контроль Министерства юстиции Украины.

Проведенный анализ свидетельствует, что нарушение порядка принятия и вступления акта в силу не лишает акт качеств нормативности. Принятый нормативно-правовой акт, который вступил в силу, но не отвечает в какой-либо мере Конституции и законам Украины будет действовать, пока в установленном законом порядке он не будет отменен, или признан недействительным.

В научной литературе дискутируется вопрос о целесообразности введения модельных нормативных правовых актов, которые бы стали вспомогательным научно-организационным средством качественного и эффективного правотворчества территориальным органам (подразделениям) центральных органов исполнительной власти. [9] Разумеется, модельные нормативно-правовые акты требуют творческого осмысления и соответствующей адаптации к соответствующих социальных и экономических факторов, присущих именно этой территории или региона. По нашему мнению, учитывая положительные и отрицательные аспекты такого предложения, то его можно ввести в качестве эксперимента с определенными социальными вопросам, что способствовало бы осуществлению правотворчества в регионах и на местах в едином концептуальном русле, с соблюдением постоянных и признанных правовых стандартов.

Считается, что решению данного вопроса должно способствовать принятие долгожданного Закона Украины «О нормативно-правовых актах» (№ 0922 от 12.12.12, предыдущий реестр. № 7409), в котором должен быть четко прописан механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов нормам законодательства. [10] Этот законопроект предлагает определять систему и виды нормативно-правовых актов, регулировать общественные отношения, связанные с разработкой нормативно-правовых актов, их принятием, регистрацией, вступлением в силу и учетом, устанавливает требования к технике нормопроектирования и нормотворческого процесса, регулирует вопросы действия нормативно-правовых актов, их официального толкования и разъяснения. Одновременно народным депутатом К. М. Ляпиной был предложен альтернативный законопроект (№ 7409–1). [11] Но этот вариант предлагает определить только вопросы, связанные со вступлением в силу нормативно-правовых актов, их официальным обнародованием, регистрацией, порядком ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов, а также определяет и закрепляет требования к веб-сайтам, на которых должны храниться их тексты. В связи с этим Комитет Верховной Рады признал неудачной концепцию альтернативного проекта Закона (№ 7409–1) на основании того, что фактическое круг вопросов, который очерчивается в законопроекте, является более узким, чем предмет правового регулирования, который отражен в его названии. Законодательное регулирование правового статуса нормативно-правовых актов в нем ограничивалось только регламентацией порядка вступления в силу, их официального опубликования и государственной регистрации. Следовательно, объем и содержание предложенных законопроектом предписаний комплексно не регулировал общественные отношения в сфере правотворчества в едином законодательном акте, как это предлагается в основном законопроекте. В связи с этим Постановлением Верховной Рады Украины от 20.05.2011 № 3428 «О законопроектах о нормативно-правовых актах» был принят за основу проект Закона Украины о нормативно-правовых актах (№ 7409), а Комитету Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики было поручено доработать указанный проект с учетом положений альтернативного законопроекта о нормативно-правовых актах (№ 7409–1) и внести его на рассмотрение Верховной Рады Украины во втором чтении [12].

Также, будет целесообразным активизировать систематизацию всех нормативных актов в трех ее формах — инкорпорации, консолидации и кодификации. Это будет способствовать обеспечению успешной нормотворческой работы министерств, других центральных органов исполнительной власти, и обеспечит систематизацию нормативно-правовых актов на должном научно-практическом уровне в единую согласованную систему. [13] Всесторонняя систематизация законодательства является первоочередной практической необходимостью, как данное средство упорядочения правовых структур, в условиях формирования и развития правовой системы Украины. На сегодняшний день, как и в прошлом, работа по упорядочению законов и нормативно-правовых актов проводится слабо и недостаточно эффективно. Это объясняется тем, что правотворческая практика носит несогласованный, нестабильный характер [14; С. 5–8].

Поводя итог изложенному, следует отметить, что подавляющее большинство нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти является результатом коллективного труда, который формируется через призму человеческих отношений, включая неформальные связи. Поэтому совершенствование порядка принятия и реализации таких актов непосредственно связано не только с уровнем управленческой культуры органов государственной власти, но и определенными целями, которые могут носить и корпоративный характер или преследовать частные цели отдельных группы лиц.

Для обеспечения законности в сфере нормотворческой деятельности органов исполнительной власти необходимо, прежде всего, на законодательном уровне урегулировать процесс принятия подзаконных норм, обеспечить четкую работу центральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, недопустимость выхода чиновников за пределы определенных административно-правовых статусов и полномочий.

Стратегическим направлением является создание в Украине единого правового поля, формированию которого будет способствовать принятие нормативно-правовых актов, которые бы влияли на состояние законности при осуществлении ведомственного нормотворчества органами исполнительной власти.     Повышению уровня законности должно способствовать принятие Закона Украины «О нормативно-правовых актах», внесение других изменений в законодательство, обеспечение контроля за качеством ведомственного нормотворчества. Также, необходимо осваивать и активно использовать механизмы решения правовых споров, используя альтернативные методы, что позволит снизить нагрузку на судебную систему, и в качестве одного из факторов будет способствовать повышению качества рассмотрения административных дел.

Литература:

1.         После введения админответственности в ЦОИВ не выявлено ни одного незарегистрированного нормативного акта / правительственный портал кабинета министров / / http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=245943399

2.         Карпова А. Н. Превентивные правовые гарантии законности актов местных органов управления: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право / А. Н. Карпова; Свердловский юридический институт. — Свердловск, 1974. — 182 c.

3.         Приказ МВД Украины от 27.07.2012 № 649 «Об утверждении Инструкции по организации нормотворческой деятельности в Министерстве внутренних дел Украины»

4.         Закон Украины от 07.04.2011 № 3206 «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» // Голос Украины от 15.06.2011 № 107

5.         Почему законы сырые.//АиФ. — 2011, № 7 — http://www.aif.ru/politics/article/40913

6.         Кодекс Украины об административных правонарушениях от 07.12.1984 № 8073 / / Ведомости Верховного Совета УССР, 1984 г., N 51, ст.1122

7.         Постановление Кабинета Министров Украины № 1437 от 09.08.99 «Вопросы Института нормотворческой деятельности при Кабинете Министров Украины» // Официальный вестник Украины от 27.08.1999 г. № 32, с. 72, код акта 9740/1999

8.         Закон Украины от 07.10.2010 № 2591 «О Кабинете Министров Украины» // Голос Украины от 13.10.2010 № 191

9.         Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях (Теоретические и прикладные проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук.: 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право / В. В. Игнатенко; Уральская государственная юридическая академия. — Екатеринбург, 1999. — 305 с.

10.     Проект Закона Украины «О нормативно-правовых актах» от 01.12.2010 № 7409 / / http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_2?pf3516=7409&skl=7

11.     Проект Закона Украины «О нормативно-правовых актах» от 15.12.2010 № 7409–1 / / http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_2?pf3516=7409–1&skl=7

12.     Постановление Верховной Рады Украины от 20.05.2011 № 3428 «О законопроектах о нормативно-правовых актах» // http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3428–17

13.     Систематизация законодательства Украины: проблемы и перспективы совершенствования: Моногорафия. — М. Инс-т государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, 2003. — 220 с.

14.     Онищенко Н. Н. Правовой конструктив: проблемы систематизации Н. М. Онищенко / / Журнал Киевского университета права. — 2011. — № 1. — С. 5–8