Развитие институционального механизма социальной защиты детей в Кыргызстане в условиях суверенности

Становление и институциональное развитие современной системы социальной защиты детей связано с кардинальными политическими и социально-экономическими реформами, проводившимися в Кыргызстане в 1990-е годы. В этот период значительно обострились проблемы детства, основными причинами которого являются нестабильность социально-экономической обстановки, негативные последствия перехода от командной экономики к свободным рыночным отношениям, продолжающийся спад производства, дороговизна товаров и услуг, инфляция, безработица и вынужденная миграция населения. Таким образом, фактическое снижение роли государства в системе социальной защиты детства, резкое снижение общего жизненного уровня населения республики, серьезное сокращение государственных расходов на социальное обеспечение детей оказали отрицательное влияние на состояние здоровья, питания, материальное положение, образование, воспитание и организацию досуга детей. Произошли существенные качественные изменения в связи с ратификацией Кыргызской Республикой в 1994 году Конвенции ООН о правах ребенка, послужившей серьезной предпосылкой обеспечения государством защиты прав и интересов детей. Руководствуясь рекомендациями Конвенции ООН о правах ребенка, Кыргызская Республика в начале 1990-х годов присоединилась к Всемирной декларации «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей», к плану ее реализации, а также вошла в Комитет ООН по правам ребенка. После ратификации Конвенции о правах ребенка начался активный процесс законотворческой деятельности и реорганизации органов управления социальной защиты детей. Начало формированию национальной политики, направленной на улучшение положения детей, положил Закон Кыргызской Республики «Об охране и защите прав несовершеннолетних», отражающий основные положения Конвенции о правах ребенка. Для выработки механизмов реализации действующего законодательства в сфере социально-правовой защиты детства, Правительством Кыргызской Республики были разработаны и приняты целевые программы: Государственная программа по реализации прав детей Кыргызстана «Новое поколение» на период до 2010 года и Государственная программа действий социальных партнеров по искоренению наихудших форм труда несовершеннолетних в Кыргызской Республике на 2008–2011 годы. Эти программы — результат совместной работы государственных органов, представителей детского фонда ООН в Кыргызстане (ЮНИСЕФ) и гражданского сообщества. Основной целью государственной программы «Новое поколение», как главного механизма по улучшению положения детей, было к 2010 году. В 2006 году из стран Центральной Азии Кыргызстан при поддержке ЮНИСЕФ первым принял Кодекс Кыргызской Республики «О детях», который закрепляет права детей; устанавливает принципы и механизмы, позволяющие защитить детей; определяет обязанности государственных органов и организаций, работающих в сфере детства. Одним из основных направлений государственной политики в сфере социальной защиты детей, изложенной в Кодексе Кыргызской Республики «О детях» и Государственной программе по реализации прав детей Кыргызстана «Новое поколение», является выработка и дальнейшее совершенствование институциональных основ для улучшения положения детей в Кыргызстане. Следует отметить, что в течение рассматриваемого периода были реализованы конкретные меры по формированию институциональной системы по защите детства [1,5,6]. Реализацией основных положений Конвенции ООН о правах ребенка и целевых государственных программ по социальной защите детей первоначально занималась Государственная комиссия по делам семьи, женщин и молодежи, созданная при Правительстве Кыргызской Республики в 1996 году. В 2001 году Государственная комиссия была реорганизована, а при Президенте было образовано новое подразделение — Национальный совет по вопросам женщин, семьи и гендерного развития, который взял на себя обеспечение единой государственной политики в решении этих проблем. Постановлением Правительства КР от было создано Государственное агентство по физической культуре и спорту, делам молодежи и защите детей при Правительстве Кыргызской Республики. Значительным шагом в развитии институционального механизма системы социальной защиты детей является создание специализированных органов по защите прав и законных интересов детей: специально уполномоченного органа при Правительстве Кыргызской Республики в области защиты прав и интересов детей, комиссий по делам детей и отделов по поддержке семьи и детей. Центральным государственным органом, реализующим задачи Кодекса «О детях» является Департамент по защите детей в составе Государственного агентства по физической культуре и спорту, делам молодежи и защите детей при Правительстве Кыргызской Республики, образованный в 2007 году [2,3,4].

Согласно своим полномочиям, новый институциональный механизм призван был осуществлять государственную политику в области охраны прав, свобод и законных интересов детей. Департамент по защите детей отвечает за повышение осведомленности общественности в области прав детей, соблюдение международных стандартов и надзор за соблюдение государственных стандартов в системе ухода за детьми, а также за аккредитацию организаций, работающих в области оказания услуг детям, и проверку качества оказания услуг по уходу за детьми. Департаменту были выделены финансовые и людские ресурсы, но полное взаимодействие с отраслевыми министерствами пока не налажено. В то же время эффективная реализация всех полномочий Департамента оказалась проблематичной. Это было обусловлено недостаточно высоким статусом данного органа в структуре центральной государственной власти и необходимых рычагов воздействия на местные уровни власти. Как отмечается экспертами, основными недостатками являются дублирование функций Государственного агентства и отраслевых министерств (например, в реализации политики и разработке стандартов); недостаточная квалификация Государственного агентства (например, в сфере аккредитации организаций, работающих в области оказания услуг детям); отсутствие четких полномочий по разработке политики в области защиты детей [7]. В последующий период осуществлялось совершенствование структуры государственного инструментария по поддержке семьи и детей. 10 июня 2008 года было принято постановление Правительства Кыргызской Республики № 285 «О создании отделов по поддержке семьи и детей и комиссий по делам детей в государственных администрациях районов и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления Кыргызской Республики». Во исполнение данного постановления по республике была проведена работа по созданию соответствующих структур в сфере защиты прав и интересов детей в структурах государственных администраций районов и исполнительно-распорядительных органах местного значения (мэрии городов областного значения). Всего было создано 57 Отделов по поддержке семьи и детей (ОПСД), 57 комиссий по делам детей (КДД), для обеспечения их функционирования из республиканского бюджета было выделено 7,0 млн. сомов. Новые положения Семейного кодекса, дополнительно развитые в Положении «Об отделах о поддержке семьи и детей и Комиссиях по делам детей в государственных администрациях районов», возлагают на ОПСД обязанности органов опеки и попечительства, в том числе по выявлению детей, нуждающихся в защите или находящихся в социально опасном положении, проведению индивидуальной оценки их нужд и оказанию соответствующих услуг, включая профилактические и реабилитационные услуги. Они также осуществляют выбор опекунов и контроль за условиями содержания в опекунских, патронатных (фостерных) семьях и семьях усыновителей, защищают интересы детей в воспитательных интернатных учреждениях. Однако механизм взаимодействия между местными и республиканскими органами остается неясным: юридически ОПСД подчиняются местным органам власти, а не Государственному агентству. Кроме того, из-за нехватки персонала и отсутствия транспорта ОПСД не в состоянии выполнять обязанности, возложенные на них законодательством. Еще одним недостатком на уровне районов является дублирование некоторых функций ОПСД и департаментами социальной защиты. Комиссии по делам детей созданы как межсекторальные органы на местном уровне и осуществляют свою деятельность на периодической основе, но имея постоянный секретариат (каждая районная администрация назначает в качестве секретаря одного человека, как правило, заместитель акима по социальным вопросам, который исполняет эти дополнительные обязанности в силу занимаемой должности). В их задачи входит контроль за деятельностью ОПСД и утверждение наиболее важных решений ОПСД, например, о помещении ребенка в воспитательное учреждение или патронатную (фостерную) семью. Несмотря на то, что в системе защиты прав детей Кодексом «О детях» не предусмотрены органы местного самоуправления, в Законе Кыргызской Республики «Об образовании» в компетенцию органов местного самоуправления было включено «обеспечение прав граждан на получение образования; опеку и попечительство несовершеннолетних сирот и детей, оставшихся без родительского попечительства, защиту их прав, помещение в детские дома, школы-интернаты, в семьи для воспитания или усыновления» [8]. С 2001 года специалисты по социальной защите, отвечающие за социальные вопросы и услуги по поддержке семьи, порученные им районным департаментом социальной защиты и ОПСД, назначаются на уровне местной общины. В настоящее время они не могут эффективно выполнять все свои функции, учитывая численность населения и размеры территории, за которую они отвечают.

Вместе с тем непосредственно функцию защиты прав и законных интересов каждого ребенка, наряду с указанными специализированными учреждениями, выполняют и другие компетентные органы и министерства (уполномоченные государственных органов в следующих областях: здравоохранения; образования, науки и молодежной политики; труда и социальной защиты населения; миграции и занятости; органы внутренних дел и др.).

Особо следует отметить деятельность Министерства труда и социальной защиты населения, в ведении которого находились следующие задачи:

-        реализация государственной политики по охране прав и интересов детей в области труда и социальной защиты;

-        разработка нормативных правовых актов Кыргызской Республики, направленных на осуществление детьми своих прав, свобод и законных интересов в области труда и социальной защиты;

-        разработка и реализация государственных целевых программ, направленных на защиту прав, свобод и законных интересов ребенка в области труда и социальной защиты;

-        осуществление мероприятий по информированию детей об их правах и обязанностях, имеющихся возможностях для получения государственной помощи в сфере социальной защиты;

-        заключение международных соглашений в области труда и социальной защиты, направленных на охрану прав и интересов детей.

Пилотными моделями внедрения специализированных органов по защите прав и законных интересов детей в государственные органы социальной защиты стали. Проблемами социально-правовой защиты детей в пределах своей компетенции занимаются также Омбудсмен Кыргызской Республики и органы ювенальной юстиции, включающие в свою деятельность вопросы отправления правосудия и социальной реабилитации. Так, Омбудсмен Кыргызской Республики посещает в любое время места содержания задержанных детей, места предварительного заключения детей, соответствующих учреждений, в которых дети отбывают наказание, учреждений принудительного лечения и перевоспитания детей, получает информацию об условиях их содержания и проверяет документацию, удостоверяющей законность их пребывания в указанных учреждениях; направляет в соответствующие органы актов реагирования для принятия ими соответствующих мер в случае выявления нарушенных прав и свобод детей; проверяет состояние соблюдения установленных прав и свобод детей соответствующими государственными органами, а также осуществляет другие полномочия, предусмотренные Кодексом Кыргызской Республики «О детях» и Законом «Об Омбудсмене Кыргызской Республики».

Омбудсмен Кыргызской Республики рассматривает заявления и жалобы о нарушениях прав детей, информируя должностных лиц уполномоченных государственных органов, в том числе прокурора, о фактах нарушения прав и законных интересов детей с требованием их немедленного рассмотрения.

Концепцией судебно-правовой реформы в Кыргызстане и Кодексом Кыргызской Республики «О детях» предусмотрено введение особого порядка судопроизводства с участием несовершеннолетних, формирование системы ювенальной юстиции, основанной на принципах: исключительного порядка применения мер, ограничивающих права и свободы детей, находящихся в конфликте с законом; развития у детей чувства собственного достоинства и значимости; реинтеграции ребенка в общество; учета потребностей ребенка в реализации его конструктивной роли в жизни общества. Необходимо также отметить, что в Кыргызстане осуществляются различные пилотные проекты, позволяющие отрабатывать ювенальные технологии. Становление ювенальной юстиции в Кыргызстане связано с расширением сферы деятельности социального работника и социального педагога, которые становятся востребованными специалистами при осуществлении правосудия в отношении несовершеннолетних.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему времени существуют большая сеть государственных институтов, в чью ответственность входит реализация государственной политики в сфере социальной защиты детей.

Литература:

1.      Усаров М. Деятельность Центров адаптации и реабилитации несовершеннолетних (ЦАРН) // Государство. Общество. Дети. Сборник статей. — Б., 2008. –№ 1. — 41с.

2.      Организационно-правовые основы защиты детей и забота о детях в Кыргызской Республике.– 24с.

3.      Джакубова Н. И. Проблемы уличных детей в Ошской области // Государство. Общество. Дети. — 2008. — № 1. — С.30–33.

4.      Петрушевский А. Социальная реабилитация безнадзорных детей / Положение детей в Кыргызстане 2007. — 41с.

5.      Теория и практика социальной работы с социально уязвимыми детьми и семьями. — Б., 2006. — 138с

6.      Закон КР «Об образовании» от 30 апреля 2003 года № 92, ст. 36.

7.      Краткий отчет. Оценка системы защиты детей в Кыргызстане. — Б., 2009